农村土地产权诉讼相关问题研究4篇农村土地产权诉讼相关问题研究 AStudyofRuralLandReformSystemsinChinafromaPerspectiveofPropertyRig下面是小编为大家整理的农村土地产权诉讼相关问题研究4篇,供大家参考。
作者：窦祥铭[1,2]作者机构：[1]中共宿州市委党校理论研究室,安徽宿州234000;[2]安徽财经大学县域经济研究所,安徽蚌埠233030出版物刊名：内江师范学院学报页码：97-104页年卷期：2019年第1期主题词：产权视角;中国;农村土地制度;改革;研究
摘要：农村土地产权制度改革是深化农村改革的核心内容和重中之重,对促进农业生产发展、加快新型城镇化建设步伐、促进乡村全面振兴、维护农民土地权益等具有重要意义。1949年以来我国农村土地产权制度主要历经土地改革、农业合作社和人民公社、家庭联产承包责任制三个时期的历史演变。现行农村土地产权制度的现实困境主要表现为农村土地所有权主体“虚置”,农民土地使用权不稳、收益权受限和处置权“残缺”。学界对农村土地产权制度改革的主要方案包括土地私有化、土地国有化和完善土地集体所有制。农村土地产权制度改革的长期政策选择是赋予农民“永佃权”,短期政策选择是在坚持农村土地集体所有制的框架内,通过各项政策的调整完善,不断强化农民土地产权。
农村土改房屋权属纠纷案件的调查报告赵文清
农村土改房屋是指在1951年依照《中国土地改革法》确权登记的农村宅基地房屋。此类房屋虽建成年代久远，房屋本身的价值有限,但随着城市化进程的加快，这些房屋大都被列入了拆迁范围。拆迁政策的优惠条件使得房屋具有了大幅升值的空间，导致了此类房屋权属纠纷案件日益增加。由于农村土改房屋的权属纠纷案件涉及的法律关系复杂，审理案件所必要的原始资料又因历史原因欠缺不齐，造成在认定农村土改房屋权利归属的过程中存在诸多难点和争议.为正确、及时审理房屋权属争议案件,保证拆迁工作的顺利进行，我院对2005年一2006年10月以来审理的78件因拆迁引
起的农村土改房屋权属纠纷案件进行了专题调研。一、农村土改房屋权属纠纷案件的特点1、房屋年代久远.土改房屋大都建成于建国前、建国初期.多数房屋的自然状况及其管理、使用情况、权属更迭情况变迁很大。房屋的书证资料有不少已经遗失湮灭，了解房屋权属状况的证人大都已故或年高体弱无法出庭作证。因此土改房屋权属案件的调查取证工作具有相当的难度。2、涉及民事法律关系复杂。大部分案件均是房屋产权、继承、析产等法律关系交织在一起.通常还涉及过去法律、法规不健全年代的一些不规范的审批行为，大大增加了审理工作的难度。3、涉及当事人众多。土改房屋权属纠纷大多发生在家庭内部成员或亲戚朋友之间。因过去年代的家庭人口一般较多,加之涉及继承，造成可能享有权利的当事人众多，且直系、旁系、血亲、姻亲等关系混杂在一起。在起诉时，部分权利人并未参加诉讼,造成案件通常需要追加多个必要共同诉讼的当事人，审理案件所需的周期较长。
农村土改房屋权属纠纷案件的调查报告
二、农村土改房屋权属纠纷所涉及的若干疑难问题分析。(一)1951年土地房产所有证存根的法律效力问题.土改房屋确权的主要依据应当是当时颁发的土地房产所有证。在土改房屋权属争议的诉讼中,因颁证年代久远,当事人大都无法提供土地房产所有证的原件，用以证明土地房产权属的都是在档案管理部门查档调取的土地房产所有证存根的复印件。由于1951年的房产档案管理中尚无注销的制度，争议房屋的权属如果发生合法的变更登记，在原存根证上是没有注销记录的.因此，我们认为，此类土地房产所有证存根不能当然作为房产权属的凭证,应当区分不同情形，认定其效力.1、争议房屋在1951年土改登记后未再换领产权证，房屋权属应以土地房产所有证存根记载的登记为准。土改确权一般以登记为准，因此一般应确认土改时颁发的土地房产所有证有效。值得注意的是,如果争议房屋由部分共有人进行了未超过原房屋建筑面积的翻、改建,但未经过相关批准，部分共有人对争议房屋的翻、改建可视为对原房屋的修缮。房屋权属仍应以土改登记为准。翻、改建的费用可由全体权利人分担.如果争议房屋由部分共有人进行翻、改建，并经过相关批准，领取了私房建筑执照并取得房屋的房产、土地证，则应当认为原房屋已经灭失，原宅基地已经批准用于新建房屋。在其它权利人不能举证证明翻建人是代表全体权利人进行新建房屋的情形下，原1951年的土地房产证存根不再具有效力，房屋权属归在1951年之后颁发的房产证记载的权利人所有。2、争议房屋在1951年土改登记后又换领与土改登记相冲突的产权证时，土地房产所有证存根的效力问题。无锡市在1989年左右对全市的农村宅基地房屋重新进行了普查与登记，并换发了相应的房产、土地证。由于1989年登记的权利人与土改登记的权利人往往是不一致的,如何正确认识两种权利凭证是审判实践中最感到困惑的问题。
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1951年的土地改革是我国对农村房屋进行的首次分配登记,房屋权属一般应以土改登记为准。1989年进行的房屋产权登记，属于换证行为,其确认新的权利人应当经过合法程序。
(1）1989年换证时，如果是以原土地房产证记载的所有共有人的分家析产协议为依据，对房屋进行权利登记，所确认的权利人应为争议房屋的所有权人.原土地房产证已被合法变更登记。
（2）1989年换证时，仅以祖遗房屋为由部分共有权人或其它亲属领取房产证，应认为是部分共有权人代表全体权利人领取房产证或侵权行为，争议房屋权属仍应以土改登记为确权依据。
（3)争议房屋已经经过土改确认的共有权人的分家析产，但在1989年换证时未按析产协议领证，仍由部分共有人领取产权证.我们认为，如果分家析产协议已实际履行，即支付了归并款、分割了房屋、交付了房屋等，分家析产协议仍应是有效协议。部分共有人领取产权证，不是对分家析产协议的否认，而应视为代表其他权利人领取产权证。需要指出的是,由于农村传统风俗和习惯，分家析产协议往往欠缺家庭成员中女儿的签名。这种协议是否因为欠缺共有人签名而导致无效,应慎重对待。在分家析产协议已经实际履行，当事人也能举证证明未签名的共有权人知晓分家一事而未表示异议的情形下，应认为未签名的共有权人对分家析产默示同意,维持协议的效力。
(二)1951年土地房产所有证共有权人的认定问题。1950年11月25日中央内务部颁布的《关于填发土地房产所有证的指示》第6条规定“土地证以户为单位填发,是合于现在农村经济情况的。但应将该户全体成员的姓名开列在土地证上，不能只记户主一人姓名，以表明此项土地房产为该户成员（男女老幼)所共有。"因此，土改时，在土地房产所有证上登有姓名的全体家庭成员，包括只登记户主姓名但注明了家庭人口数，在数之内的家庭成员,都是房屋的共有人。
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土改至今已有五十多年历史，当事人在诉讼中往往无法提供记载有家庭成员姓名的土地房产所有证原件,当事人提交的存根件上仅记载有户主姓名和家庭人口数。如何确认在数之内的家庭成员，也是此类诉讼中的难点。
我国在1951年尚未实行户籍登记制度，现存有据可查的户籍资料是1955年登记档案.如果教条地要求当事人提供1951年的户籍资料来说明土改时在数之内的家庭成员,是不尊重历史事实的.在审判实践中，可由双方当事人自行确认在数之内的家庭成员的身份及姓名。如双方无异议的家庭成员出生年代均在1951年之前,当事人可以提供的1955年户籍登记情况又与双方当事人的自认无矛盾之处，则可以按双方当事人确认的家庭成员作为争议房屋的共有权人。如双方当事人无法确认相一致的在数之内的家庭成员，则可要求双方当事人进一步对各自的主张举证.法官可根据其它旁证材料，以当事人主张的家庭成员是否合乎情理、是否合乎风俗习惯为标准，判断当事人主张在数之内家庭成员的合理性。
特别需要注意的是，在数之外的家庭成员也存在可被酌情认定对土改房屋享有共有权的可能。根据最高人民法院（1986）民他字第6号《关于土改后不久被收养的子女能否参加分割土改前的祖遗房产的批复》精神,土改后不久出生的子女或养子女,长期管理、居住使用土改前祖遗房产,且无其他住处的，可以根据实际情况确认其享有产权并参加析产。最高院的批复对“土改后不久”时间段未有明确规定，依照省高院1994年《关于审理房地产案件若干问题的意见》的规定，“土改后不久”时间段应掌握在五年之内。
（三）涉及拆迁的农村土改房屋权属纠纷标的物的确认问题。房屋权属纠纷的确权标的当然是争议房屋，但涉及拆迁的房屋权属纠纷的特殊之外在于有些争议房屋已经被有关部门拆除，有些房屋虽未拆除,但已被列入拆迁范围。发生房屋权属纠纷后，当事人往往以房屋尚未确权，阻挠拆迁,甚至向法院申请诉
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讼保全，要求保全房屋、暂缓拆迁。为保障城市建设的顺利进行，避免对拆迁进展的负面影响，应正确认识涉及拆迁的房屋权属纠纷的标的物性质。
我们认为，依照国家相关政策进行的房屋拆迁安置，是合法行为，争议房屋被拆除并不代表房屋的毁损、灭失,争议房屋的权利依然存在。因争议房屋的权属纠纷与争议房屋的拆迁安置纠纷属两个不同的法律关系，在诉讼中，确认争议标的,应区分不同情况:
1、争议房屋列入拆迁范围，但尚未拆除的，尚未签订安置协议的,确权标的当然是房屋.由于房屋是否拆除，并不影响此类房屋权利归属的确认,考虑到权属纠纷诉讼周期较长，而拆迁工作也有较强的紧迫性,对当事人申请财产保全，要求有关拆迁部门暂缓拆除房屋的，一般不应予以准许。是否拆除房屋由拆迁部门按照相关拆迁政决定.对当事人申请暂缓安置房屋的分配、交付的，应当予以准许,并要求相关部门协助执行，以避免错误安置带来新的纠纷。
2、争议房屋已被拆除,拆迁人已经与名义权利人签订安置协议，但尚未交付具体安置房屋的。因无明确、具体的安置房屋，确权的标的仍应是被拆除的房屋。房屋的不存在，不影响确认之诉的进行，当事人仍享有以被拆除房屋的合法权利人身份向有关部门主张安置的权利.
3、争议房屋已被拆除，拆迁人与名义权利人签订安置协议，且也交付具体安置房屋的.这是在实践中最具争议的一种情形。有观点认为，争议房屋已被拆除,且亦交付了明确、具体的安置房屋，原房屋的一切权利均不存在,应当直接以安置房屋作为确权标的。对此，我们持有不同意见。
首先，房屋权属关系与拆迁补偿安置关系是两个完全不同的法律关系。直接以安置房屋作为确权标的，必然涉及对安置协议合法性的审查.如果确权结果是房屋的
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所有权人发生了变化，则安置协议是否有效已经存有疑义，直接对安置房屋确权失去了法律基础。
其次，在拆迁补偿安置关系中，原房屋与安置房并不是简单的一等一的置换关系或赔偿关系。依照拆迁政策,当事人对安置方式有多种选择，当事人也可放弃部分安置权利。同时，依照拆迁政策，在增加共有权人或权利人变更的情形下,拆迁人也可能存在应增加安置房屋的义务.由于原安置协议不是房屋真正权利人的真实意思表示，直接以安置房屋为确权标的，则可能会损害真正权利人的合法利益。
再次，拆迁安置协议一经签订，就是协议载明的被拆迁人取得房屋所有权的合法依据，在该协议未经正当程序被宣告无效或撤销之前，法院可否直接变更安置房的权利人，也是值得商榷的.
我们认为，在安置房屋已经交付的情形下，如果发生权属争议的当事人对安置协议无争议，同意接受安置方案的，法院可以依照被拆迁房屋的权利归属直接对安置房屋进行确权。如果发生权属争议的当事人，不接受安置协议，仅要求对原房屋确权的，法院仍应以原房屋为确权标的，明确各方当事人的权利.判决确认的房屋权利人向拆迁人主张权利的，属于另一法律关系,双方可另行处理.当然，拆迁人如果是善意、有偿与原被拆迁人签订安置协议，一般应当维持原安置协议的效力，以维护拆迁工作的严肃和有序。至于真正权利人所受到的损害可以通过要求擅自处分他人或共有人财产的侵权人赔偿损失的方式获得救济。
(四)农村土改房屋权属纠纷中的事实收养关系的成立及解除认定问题.土改房屋权属纠纷通常是与继承纠纷并存的,其中涉及的收养关系多数是在收养法实施前形成的事实收养，如何认定事实收养关系的成立及解除，也是此类纠纷中的难点。
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最高人民法院在1988年作出的《关于关于许秀英夫妇与王青芸间是否已事实解除收养关系的复函》中指出“一九三七年王青芸两岁时被其伯父王在起、许秀英夫妇收养，并共同生活了二十年，这一收养事实为亲戚、朋友，当地群众、基层组织所承认，应依法予以保护"，“双方未以书面或口头协议公开解除收养关系……以认定许秀英夫妇与王青芸的收养关系未事实解除为妥".根据批复的精神，在审判实践中确认事实收养关系的成立应具备下列条件：
1、当事人之间须有共同生活的事实。即当事人之间以父母子女的身份长期发生抚养或赡养的生活关系.具体可表现为当事人相互间都公开承认养父母子女关系，相互使用父母子女的称谓，或子女随父母姓氏，或有收养文书、或申报户口登记等。一般应以“长期共同生活"为确认事实收养的依据。
2、须有群众和亲友的公认。即群众和亲友公认当事人之间以养父母与养子女关系长期共同生活。最了解当事人的真实情况的就是当事人的亲友和乡邻,他们的看法对确定当事人间的关系性质的重要证据之一。
3、须有基层组织的承认。基层组织作为群众自治性组织，负责当地群众的日常事务管理，对当事人间长期共同生活的关系性质有清楚的了解.基层组织的承认是确定当事人间关系性质的主要证据。
在审判实践中难以把握的是如何认定事实收养关系的解除。在事实收养关系成立后，双方当事人又因各种原因，做出一些行为,如将双方户籍分开、养子女迁回亲生父母处居住、双方在各自档案中不再填写收养关系等。是否因此可以认定双方当事人已经以行为表明解除收养关系?收养关系是拟制血亲关系，可因当事人的协议而成立，也可因双方的协议而解除。1992年实施的收养法的规定也强调了收养关系的协议性质。收养法规定了解除收养关系的两种方式,一是依当事人协议而解除，二是依当事人一方的要求以诉讼方式解除。可见立法所强调的是收养关系因协议产生，也因协议解除，协议不成的，须以诉讼方式解除。不认可所谓的因当事人一方、或双方的某些
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行为而事实解除收养关系.所以,在认定事实收养关系当事人双方是否解除收养关系时，应当参照现行立法的精神及收养的实质,强调以当事人双方以书面或口头协议形式公开解除为标准。
（五)农村土改房屋权属纠纷中的诉讼时效问题.农村土改房屋权属纠纷中涉及的诉讼时效问题有两种情况：1、1989年换证时的公告时间是否应认定为“知道或者应当知道权利被侵害”的时间？1989年对土改房屋进行换证时，通常是经过了公告程序的,被告因此抗辩原告应当在公告之时知道权利被侵害，原告迟至现在起诉已超过二年的诉讼时效期间.我们认为，颁发房屋产权证之前的公告,是颁证机关为保证颁证的正确性，对拟颁证的情况在一定范围内向社会公布,征求利害关系人或其他人的异议、意见的行为。这种公告不具有已将房屋产权情况告知全体利害关系人的法定效力。简单地将公告时间认定为“应当知道权利被侵害”的时间缺乏法律依据，被告应证明原告知晓公告且无异议。2、关于继承的诉讼时效规定与《民法通则》中诉讼时效规定的适用对象问题。《继承法》第8条规定：继承权纠纷提起诉讼的期限为二年，自继承人知道或者应当知道其权利被侵犯之日起计算。但是,自继承开始之日起超过二十年的，不得再提起诉讼。《民法通则》第135条、137条规定:向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为2年，法律另有规定的除外；诉讼时效期间从知道或者应当知道权利被侵害时起计算。但是，从权利被侵害之日起超过20年的，人民法院不予保护.有特殊情况的，人民法院可以延长诉讼时效期间.二者规定的差异之处在于两种诉讼时效期限的起算日期是不同的,继承的20年时效是自继承之日起计算，《民法通则》规定的20年是自继承人知道或者应当知道其权利被侵害之日起计算。
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《继承法》是1985年颁布生效的,《民法通则》是1987年施行的。对《民法通则》颁布生效后怎么适用这两部法律关于诉讼时效的规定，最高人民法院在《关于贯彻执行＜中华人民共和国民法通则＞若干问题的意见（试行）》第177条作出了司法解释：“继承的诉讼时效按继承法的规定执行，但继承开始后,继承人未明确表示放弃继承的，视为接受继承，遗产未分割的，即为共同共有。”上述司法解释有两方面的含义，第一，在继承开始后，继承人接受继承(包括明确表示继承和视为接受继承）但遗产未分割的，即为共同共有,不适用继承法关于继承权的诉讼时效,而应适用《民法通则》关于共同共有所有权保护的诉讼时效。第二，在继承权被侵害时提起继承诉讼时，应适用《继承法》第8条关于2年或20年的诉讼时效规定。
在土改房屋权属纠纷中遇到的继承大都属于在继承开始后，继承人接受继承但遗产未分割之情形,有关诉讼时效应适用《民法通则》的规定。但是，在审判实践中也遇到过特别的情形，即在继承开始后，继承人未分割遗产,但遗产已被非继承人占有取得(侵权未超过二十年）。继承人在继承开始（被继承人死亡之日）二十年之后，才提起确权诉讼。这种纠纷是属于继承权纠纷还是侵权纠纷,适用何种诉讼时效规定,在实践中做法不一。我们认为，继承权纠纷属于民法通则规定的侵权纠纷的一种类型，《继承法》与《民法通则》对这种侵权纠纷规定了两种不同的诉讼时效起算点,给审判实践带来了混乱。从法理角度来讲,《继承法》是民法中的单行法，不得违背基本法,同时，《民法通则》颁布生效在《继承法》之后，其基本原则应视为对前法与之矛盾之处的修正。从实践角度来讲,继承人在继承开始后二十年才知道权利被他人侵犯，按照《继承法》的规定不得再提起诉讼，实际上剥夺了房屋继承权人法定的、正当的、合理的权利。
农村土改房屋是指在1951年依照《中国土地改革法》确权登记的农村宅基地房屋。此类房屋虽建成年代久远，房屋本身的价值有限，但随着城市化进程的加快，这些房屋大都被列入了拆迁围。拆迁政策的优惠条件使得房屋具有了大幅升值的空间，导致了此类房屋权属纠纷案件日益增加。由于农村土改房屋的权属纠纷案件涉及的法律关系复杂，审理案件所必要的原始资料又因历史原因欠缺不齐，造成在认定农村土改房屋权利归属的过程中存在诸多难点和争议。为正确、及时审理房屋权属争议案件，保证拆迁工作的顺利进行，我院对2005年一2006年10月以来审理的78件因拆迁引起的农村土改房屋权属纠纷案件进行了专
题调研。一、农村土改房屋权属纠纷案件的特点1、房屋年代久远。土改房屋大都建成于建国前、建国初期。多数房屋的自然状况及其管理、使用情况、权属更迭情况变迁很大。房屋的书证资料有不少已经遗失湮灭，了解房屋权属状况的证人大都已故或年高体弱无法出庭作证。因此土改房屋权属案件的调查取证工作具有相当的难度。2、涉及民事法律关系复杂。大部分案件均是房屋产权、继承、析产等法律关系交织在一起。通常还涉及过去法律、法规不健全年代的一些不规的审批行为，大大增加了审理工作的难度。
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3、涉及当事人众多。土改房屋权属纠纷大多发生在家庭部成员或亲戚朋友之间。因过去年代的家庭人口一般较多，加之涉及继承，造成可能享有权利的当事人众多，且直系、旁系、血亲、姻亲等关系混杂在一起。在起诉时，部分权利人并未参加诉讼，造成案件通常需要追加多个必要共同诉讼的当事人，审理案件所需的周期较长。
二、农村土改房屋权属纠纷所涉及的若干疑难问题分析。（一）1951年土地房产所有证存根的法律效力问题。土改房屋确权的主要依据应当是当时颁发的土地房产所有证。在土改房屋权属争议的诉讼中，因颁证年代久远，当事人大都无法提供土地房产所有证的原件，用以证明土地房产权属的都是在档案管理部门查档调取的土地房产所有证存根的复印件。由于1951年的房产档案管理无注销的制度，争议房屋的权属如果发生合法的变更登记，在原存根证上是没有注销记录的。因此，我们认为，此类土地房产所有证存根不能当然作为房产权属的凭证，应当区分不同情形，认定其效力。1、争议房屋在1951年土改登记后未再换领产权证，房屋权属应以土地房产所有证存根记载的登记为准。土改确权一般以登记为准，因此一般应确认土改时颁发的土地房产所有证有效。值得注意的是，如果争议房屋由部分共有人进行了未超过原房屋建筑面积的翻、改建，但未经过相关批准，部分共有人对争议房屋的翻、改建可视为对原房屋的修缮。房屋权属仍应以土改登记为准。翻、改建的费用可由全体权利人分担。如果争议房屋由部分共有人进行翻、改建，并经过相关批准，领取了私房建筑执照并取得房屋的房产、土地证，则应当认为原房屋已经灭失，
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原宅基地已经批准用于新建房屋。在其它权利人不能举证证明翻建人是代表全体权利人进行新建房屋的情形下，原1951年的土地房产证存根不再具有效力，房屋权属归在1951年之后颁发的房产证记载的权利人所有。
2、争议房屋在1951年土改登记后又换领与土改登记相冲突的产权证时，土地房产所有证存根的效力问题。
市在1989年左右对全市的农村宅基地房屋重新进行了普查与登记，并换发了相应的房产、土地证。由于1989年登记的权利人与土改登记的权利人往往是不一致的，如何正确认识两种权利凭证是审判实践中最感到困惑的问题。
1951年的土地改革是我国对农村房屋进行的首次分配登记，房屋权属一般应以土改登记为准。1989年进行的房屋产权登记，属于换证行为，其确认新的权利人应当经过合法程序。
(1)1989年换证时，如果是以原土地房产证记载的所有共有人的分家析产协议为依据，对房屋进行权利登记，所确认的权利人应为争议房屋的所有权人。原土地房产证已被合法变更登记。
(2)1989年换证时，仅以祖遗房屋为由部分共有权人或其它亲属领取房产证，应认为是部分共有权人代表全体权利人领取房产证或侵权行为，争议房屋权属仍应以土改登记为确权依据。
(3)争议房屋已经经过土改确认的共有权人的分家析产，但在1989年换证时未按析产协议领证，仍由部分共有人领取产权证。我们认为，
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如果分家析产协议已实际履行，即支付了归并款、分割了房屋、交付了房屋等，分家析产协议仍应是有效协议。部分共有人领取产权证，不是对分家析产协议的否认，而应视为代表其他权利人领取产权证。需要指出的是，由于农村传统风俗和习惯，分家析产协议往往欠缺家庭成员中女儿的签名。这种协议是否因为欠缺共有人签名而导致无效，应慎重对待。在分家析产协议已经实际履行，当事人也能举证证明未签名的共有权人知晓分家一事而未表示异议的情形下，应认为未签名的共有权人对分家析产默示同意，维持协议的效力。
（二）1951年土地房产所有证共有权人的认定问题。1950年11月25日中央务部颁布的《关于填发土地房产所有证的指示》第6条规定“土地证以户为单位填发，是合于现在农村经济情况的。但应将该户全体成员的开列在土地证上，不能只记户主一人，以表明此项土地房产为该户成员（男女老幼）所共有。”因此，土改时，在土地房产所有证上登有的全体家庭成员，包括只登记户主但注明了家庭人口数，在数之的家庭成员，都是房屋的共有人。土改至今已有五十多年历史，当事人在诉讼中往往无法提供记载有家庭成员的土地房产所有证原件，当事人提交的存根件上仅记载有户主和家庭人口数。如何确认在数之的家庭成员，也是此类诉讼中的难点。我国在1951年尚未实行户籍登记制度，现存有据可查的户籍资料是1955年登记档案。如果教条地要求当事人提供1951年的户籍资料来说明土改时在数之的家庭成员，是不尊重历史事实的。在审判实践中，可由双方当事人自行确认在数之的家庭成员的身份及。如双方无异议的
一、我市农村产权制度改革的总体情况
自年，省委、省政府确定我市为全省城乡一体化发展综合配套改革实验区以来，市委、市政府从铜陵实际出发坚持不懈推进城乡一体化发展，特别是在农村产权制度上大胆探索、勇于创新，在全省率先推进农村产权制度改革。年月，在赴成都、重庆等地考察学习的基础上，经过深入调查研究论证，出台了《铜陵市推进城乡一体化农村集体土地产权制度改革实施方案》，明确提出以还权赋能为核心，明晰所有权、放活经营权、落实处置权、保障收益权，切实推动农村产权、资源资本化、市场化，促进农民生产生活方式转变，保障和促进城乡统筹发展。在遵循严格保护耕地、稳定农村基本经营制度的前提下，坚持农民自愿、民主决策，依法办事、阳光操作，分类指导、重点突破，政府引导、市场运作的原则。从年开始，用年左右的时间，在全市范围内建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代农村产权制度，其主要的工作内容包括，依法全面开展确权登记颁证工作，建立农村产权交易、有偿流转机制，建立农村产权、资源价值评估体系，创新农村产权、资源资本化的实现形式，健全农村金融市场体系等五个方面。目前，各项工作稳步推进，并已取得阶段性成果。
一是在确权发证方面。自年月正式启动以来，农村集体建设用地发证工作已进入常态化管理，农村宅基地确权发证工作已完成；全市户农村房屋测绘登记工作已经完成，并已开展农村房屋发证试点工作；年内将全面完成
个示范点的个村及老洲乡和平村的农村承包地确权发证工作。
二是在产权交易方面。农村产权交易平台正在加快构建，农村房屋交易、农村集体建设用地有偿流转、土地承包经营权（林权）流转市场和管理、操作、服务平台正在培育和形成。目前，全市土地流转率超过。
三是在产权抵押融资方面。制定出台了铜陵市农村产权抵押融资总体方案及及之相配套的个相关配套方案，简称方案，具体包括：《铜陵市农村产权抵押融资总体方案》、《铜陵市集体建设用地使用权抵押融资管理办法》、《铜陵市农村房屋抵押融资管理试行办法》、《铜陵市农村土地承包经营权（林权）抵押融资管理办法》、《铜陵市农村产权抵押融资担保管理办法》、《铜陵市农村产权价值评估办法》和《铜陵市农村产权融资风险补偿办法》。正在探索建立农村金融市场体系，积极参及国家农业部、国家开发银行大力推进的支持现代农业示范区建设的开发性资金投放合作，积极推进开展银农
合作、银保合作、保农合作。自月份开始，农村产权抵押融资办法开始稳步实施，截止月中旬，仅铜陵县就已发放抵押贷款万元。
自我市开展农村产权制度以来，成效较为明显，最核心的有以下六点：
一是农村产权明晰化。农村集体建设用地、林地、承包地确权登记后，集体经济组织和个人对农村产权的自主权进一步明晰，特别是处置权。
二是农村产权资本化。农村生产要素进一步激活，赋予农村产权商品属性，
促进其流动增值，赋予农民利用农村产权自主发展的能力，为解决发展过程中的资金瓶颈问题提供了一个有效的融资途径。具体就是实现了凭农村产权证书维护权益；凭农村产权证书对产权进行流转；凭农村产权证书抵押融资。
三是土地利用集约化。农村产权制度改革后，通过土地利用总体规划、土地整理复垦开发规划对田、水、路、林、村、房进行综合整治，在土地相对集中连片后进行土地流转，大大提高了土地利用集约化，也提高了农业产业化、规模化。同时还增加了耕地面积、提高了耕地质量、改善了农村生产生活条件和生态环境。
四是农民居住社区化。在交通方便的地段，比照城市社区的标准，集中规划建立农村居民居住点，引导农村居民集中居住。同时，可以将确权后的集体建设用地流转，吸引城市居民来农村居住。这些新型农民社区的建设，将极大提高农民的居住水平。
五是农民收入多元化。通过土地流转，带动了农民收入的进一步多元化。一是农用地出租、出售固定收入，二是房屋出租、出售固定收入，三是集体经济组织分配收入，四是为土地流转大户、外来投资商工作的工资收入。
六是城乡管理一体化。通过农村产权制度改革，使得一部分农村居民摆脱对土地的依赖，从而进入城市或城镇生活，一部分居民通过流转土地，进入比照城镇建设的集中居住点生活，还有一部分农村居民通过产权抵押融资，成为推动农村经济产业化、规模化的主体。这些都必然使得基本公共
服务均等化得以更好的推进，让农村产权改革后的农村居民都能享受到及城市居民基本相同的基本公共服务，这也必然带来城乡管理的一体化。
二、我市农村产权制度改革中存在的不足
（一）确权颁证过程中出现的问题。一是群众积极性不高。突出表现为对农房确权颁证不积极、不主动的被动应付型；因拥有一套以上的住房，担心登记一套后其他的住房将因政策调整而不受法律保护的等待观望型；因非法搭建违章建筑的消极抵抗型。二是部门的联动性欠缺。比如规划部门及城建部门在审批上缺乏统一意见、互相推脱，公安部
门及辖区政府在农房分户上意见不一。三是特殊原因造成的遗留问题。比如因历史原因造成的对一些土地权属的不明确，还有一些无据可查或资料丢失造成权属争议后无法确认权属的变动及归属、流转利益分配及土地权益纠纷的处理等。四是人手不足，特别是铜陵县，仅农村总户数就有约万户，占全市的以上，但工作人员只有数十人。
（二）农村产权交易流转方面的问题。虽然，目前我市正在大力推行农村产权流转的平台建设，但尚未建立完善的农村资产流转制度及相关的产权交易平台，也没有健全的土地流转中介组织。在实际交易流转过程中，存在的问题主要有：一是农村房屋虽然通过确权发证实现了流转，但流转的对象还仅限于集体经济组织成员之间，这也是当前我国各地推动农村产权制度改革的一个共性难点；二是在当前的承包地流转工作中，乡镇成立了土地流转中心主要是对流转土地的进行审查、备案，对土地流转的供需信
息发布不足，农民参及的当地土地流转合作社对土地流转的需求信息掌握也受多种因素限制，造成土地流转市场的信息不畅、不对称；三是农村宅基地的土地使用权属于村集体经济组织所有，及城市国有土地使用权证在现阶段还不能同证同权。
（三）耕地保护机制的不健全。我市农村产权制度改革涉及的农用地面积平方公里，占全市土地的，其中很大一部分是耕地，但在整个农村产权制度改革过程中，对耕地保护的还有待进一步加强，需要形成明确的耕地保护机制。比如，如何在土地综合整治中让耕地和建设用地实现最大的节省、如何妥善解决比较普遍的农村耕地抛荒现象等。
（四）农村产权融资评估机制不完善。根据我市颁布的《农村产权价格评估管理办法》，现行农村房屋评估主要是用重置成本法进行评估。而产权价值评估机制应当考虑被评估房屋的市场价格而不是其实际造价，考虑的是现行及未来的升值空间而不是实际成本，所看重的是房屋的效用，而不是它的实际建造成本。因此,要推动集体产权抵押融资的开展必须建立起集体产权的价值评估机制。
（五）相关配套政策问题。当前农村产权制度改革不是一个孤立的问题，它必然涉及到经济社会发展的方方面面。目前，农村留守现象严重，农村文化建设和发展相对滞后，农民除了种地之外并无多元的文化生活，导致老一辈的农民不愿意交易流转产权，另外，农村居民医疗卫生、劳动保障、文化教育等公共服务问题，在农村产权制度改革中应该统筹考虑。
（六）现行制度间的冲突问题。比如，物权法第条第项禁止以宅基地使
用权设定抵押。年月日起实行的《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件使用法律问题的解释》第条规定，承包方以土地承包经营权进行抵押或者偿还债务的，应当认定无效。所以，在农村产权制度改革中，以农村产权抵押方式直接从银行取得贷款在司法实践中仍然不被认可。我市在实际改革中做了变通，出台了《铜陵市农村产权融资贷款保证保险试点工作实施方案》，目前还处在试点起步阶段，实际运行的成效还有待进一步观察。
（七）农村产权抵押融资成本较高。《铜陵市农村产权融资贷款保证保险试点工作实施方案》规定，申请人及银行签订贷款合同的同时，要及保险公司签订贷款一份以借贷银行为第一受益人的保证保险，另外还有评估费用，这样融资成本就由贷款利息、评估费、保险费三部分组成，以保险费为例（如图），目前，信用保险费率远高于普通财产保险，贷款保证金最高可达到，这些势必会导致融资成本较高。
险种
年费率
备注
贷款保证
保险
以下视年度贷款总规模、政府及银行负担的比例、借款人信用等级、借款用途、借款担保人情况等不同而进行浮动。借款人意外伤害保险‰左右视保额高低浮动，每人保额最高不超过万房屋财产保险‰左右视钢混、砖混结构和风险状况上下浮动。企业财产保险‰左右视保险金额、财产占用性质、建筑结构、地理位置等上下浮动图
三、相关对策建议
（一）采取多种措施切实抓好确权发证工作。一是要加强宣传舆论引导。要进一步强化农村产权改革的舆论宣传，特别是要宣传其中的典型案例，发挥示范效应，引导带动广大农民群众积极参及到此项工作中去。二是要强化协调联动机制。对于确权发证工作中存在的审批和分户等突出问题，在横向上，要建立部门协调会商机制，住建、规划、国土、公安等职能部门定期协商推进工作中的重大问题，比如审批问题，可通过协商后参照《铜陵市人民政府办公室关于解决房屋权属登记中历史遗留问题的若干意见》（铜政办【】号）出台农房规划审批的明确界定意见；辖区政府及公安部门在协商的基础上就分户问题达成一致意见后实施。同时，强化执法监督，特别是针对违章搭建问题，要切实组织相关职能部门联合执法，坚决予以拆除。三是区别对待遗留问题。对于一些土地权属不清晰、所有权存在争议的资产，在司法途径之外建议可以通过召开村民大会或村民代表大会决定异议的处理办法确定权属；对于一些涉及历史遗留、矛盾复杂的区域，如近郊城区规划内的农房、城中村等，可以暂缓登
记，建议在下一步的新城区建设、老城区改造结合起来考虑。四是要充分利用社会资源。特别是对于人手不足的问题，建议可以采取政府购买服务的方式，将房屋测绘等相关技术工作外包社会组织。
（二）切实抓好农村产权交易流转平台和中介组织建设。在农村产权制度改革中，应切实抓好土地流转平台和中介组织的建设，规范土地流转秩序，最大限度地保护农民的合法权益。一方面，建议严格按照市政府《关于加
快农村土地承包经营权流转促进农业规模经营的实施意见》（铜政【】号），抓好各地土地流转中心建设，加强土地流转信息的掌握及公布，强化及各土地流转合作社的沟通对接，确保土地流转市场需求对接顺畅。另一方面，积极争取试点，争取政策支持。让农房、宅基地等农村产权流动起来，才是农村产权改革的价值所在，比如，建议积极申报国家关于农村宅基地转为集体用地或国有建设用地试点市，每年核定一定的用地指标，让参及流转、抵押的农村宅基地用地指标转为集体建设用地或国有建设用地指标，从而突破政策界限，实现农房及城房同证同权。
（三）做好土地利用规划，强化耕地保护机制。按照农村经济发展的总体要求，正确处理耕地保护及建设用地的关系，处理城乡建设及环境保护的关系，实现规划用地、节约用地，提高土地的利用效率。就目前来说，把农村建设用地及耕地分开看、分开管,才能更好地保护耕地,才能盘活和集约利用好建设用地。同时，建议借鉴成都等地在农村产权制度改革中对耕地保护的有效措施，比如设立耕地保护基金，建立耕地保护补偿机制，对具有承包经营权并且承担了保护承包耕地责任的农户，分类设定补贴标准，发放耕地保护基金。
（四）进一步建立健全农村产权融资评估机制。在对农村产权价格评估工作中，对评估标的物的区位、未来升值空间、重置成本、周边环境等因素综合考量。比如：对于土地、林木，根据作物生产的正常定植标准、作物长势、管理水平、市场行情等因素，评估作价；对于房屋，应进行实地勘丈测估和周围环境调查，根据建造价和折旧情况，评估作价。如有必要，
可配套出台《铜陵市农村产权价格评估管理实施细则》，对评估标的物的一些指标细化评定标准。
（五）完善配套政策，尊重农民的自主权利。农村产权改革作为城乡一体化建设的重要内容，在农村产权制度改革中，一定综合考虑城乡一体化的各种要素，严格执行铜陵市城乡一体化方案，同时，加大金融创新力度，完善社保、教育、卫生、就业等配套政策。比如，我们正在
大力推进的城乡户籍制度改革，在从形式上破除城乡居民身份差异，使他们能进城的同时，综合配套设计了就业、住房、土地、社保、教育、卫生、计生、民政等项配套政策，从内容上消除城乡居民待遇差异，使他们愿进城。下一步还要继续完善，努力通过政策的配套，一方面保障农民的合法权益，另一方面防止政府公权对农民私权的侵犯，切实推进农村产权制度改革，推进农村现代化。所以，我们认为,铜陵的农村产权制度改革具有全省乃至全国意义,既要积极争取省和中央的政策支持，又要多渠道向省和中央提出建议，更要立足实际大胆实践，切实把这项改革抓紧抓实抓出成果，为全国性的政策制定和立法探索积累经验，同时，也希望中央和省进一步加快政策、制度等方面的研究，尽快建立健全完善相关制度法规。
第一，应将新一轮农村产改和确权正式纳入国家未来发展战略,并形成符合法律、具备可操作性的政策体系,推动全国农村产权测量、确权、登记和颁证工作,把理顺集体及农民产权关系作为农村改革的首要任务。要自上而下,在全国范围内规划农村全部土地资源的确权任务,力争通过三年左右的时间基本完成全国所有农地、建设用地的确权到户。在有条件的地
区,所有农村土地都应该做到应确尽确。
第二，研究制定相关扶持政策，比如拨付专项特别资金,支持农村产权制度的改革。一方面,随着城市化加速,耕地相对及其他资源的低价格是长期现象,若是任由市场机制发挥作用,无疑会促使土地向其他用途改变,增加耕地保护压力。建议在《土地管理法》中新增耕地保护补偿政策,根据农户拥有耕地的数量、质量给予耕地保护补偿。根据铜陵等地的经验,这部分资金也是推动农村产权改革的有力诱因,可以及确权任务挂钩,要求地方政府切实推动产权制度的进一步改革。在适当的时候,耕保资金可以转为农村社会保障资金。
第三，加强确权工作的流程监管和结果验收,力争人、地、帐、证的一致。必须看到,农村确权的收益是长期的,而成本是短期的。因此,政府的投入、引导和监管必不可缺,在过程中严格检验四个一致的实施情况,加强验收工作,确保确实权。
第四，各地方集体土地初次登记完成后,还应该把确权、登记、颁证和更名工作作为政府的常规服务项目,并借鉴现有民政办证体系,考虑设立第三方中介服务机构,使农村产权的依法流转得到更便利的行政服务。
第五，中央有关部门应针对农村产权制度改革及现行制度的冲突问题专门开展调查研究，通过适时修订《土地管理法》等法律法规的相关条款,赋予集体土地使用权人、土地承包经营权人以合法的土地转让、出租、互换、股份合作及抵押质押的权利。同时,规定土地承包关系长久不变,为土
地流转市场的建立提供更全面的法律的保障。
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