新时期湖北省水土保持形势与任务对策研究

刘瑞龙，陈 芳，夏 妍，郑珉姣，卢继苟，高 超，刘 琨

(1.湖北省水利水电规划勘测设计院，湖北 武汉 430078；
2.湖北省水利厅，湖北 武汉 430000)

长江经济带是“一带一路”的重要交汇地带，2016年习近平总书记做出推动长江经济带发展的重大战略部署。习近平总书记先后主持召开了3次长江经济带发展座谈会，贯穿始终的主线是“共抓大保护、不搞大开发”和生态优先、绿色发展的理念，要实施好长江防护林体系建设、水土流失及岩溶地区石漠化治理、退耕还林还草、水土保持等工程，增强水源涵养、水土保持等生态功能[1- 2]；
长江保护法的颁布实施，把保护和修复长江流域生态环境放在压倒性位置，建立健全长江生态环境硬约束机制，让长江保护有法可依。湖北省作为长江经济带中重要省份，被习近平总书记赋予了“建成支点、走在前列、谱写新篇”的新定位、新使命，水土保持工作是生态文明建设的重要组成，也是解决生态环境问题的重中之重。为坚决贯彻落实党中央决策部署，实现湖北“一主引领、两翼驱动、全域协同”区域发展布局，努力建设全国构建新发展格局先行区，践行水土保持高质量发展[3]，统筹谋划新时期湖北省水土保持高质量发展的任务和措施研究是十分必要。

1.1 水土流失治理成效显著

湖北省土地总面积18.59万km2，据2016年湖北省水土流失动态监测结果，2016年全省水土流失总面积为3.55万km2，占国土面积的19.10%。2020年水土流失动态监测成果显示，湖北省水土流失面积3.16万km2，占国土面积的17.02%。与2016年相比，水土流失面积减少了0.39万km2，中度、强烈、极强烈、剧烈侵蚀面积分别减少8401.01、1280.47、187.12、136.81km2。国家级和省级水土流失重点防治区的水土流失面积由2016年的2.65万km2减少到2020年的2.33万km2，水土保持治理工作成效显著

1.2 水土保持工程建设取得新进展

近5年来，湖北省坚持预防为主、防治结合，开展重要江河源区和重要水源地水土保持预防项目3671km2，水源涵养与水质维护能力日益增强；
水土流失治理工程主要有水利部门实施的国家水土保持重点工程、坡耕地、崩岗、岩溶石漠化等工程[4]，发展改革委、自然资源、农业农村等部门协同实施的农业综合开发、巩固退耕还林、低岗丘地改造等工程，以及生产建设项目生态修复、社会和民间资本参与水土流失治理工程，共完成水土流失综合治理面积7494km2。全省水土保持率由2016年的80.90%增加至2020年的82.98%，治理区生态环境得到有效改善。

1.3 人为水土流失全方位监管

湖北省积极推动建设项目水土保持监管工作，从水土保持专项设计及审批、施工过程中水土保持措施落实情况和验收等方面，切实推进“三同时”制度全面落地，不断提高审批效能，积极推行水土保持承诺制、区域评估措施，编制审批指南。2016年以来，湖北省各级水行政主管部门共审批水土保持方案8853个，从源头上对人为水土流失预防严格把关。认真落实“放管服”改革要求，不断加强事中事后监管，持续对各类生产建设活动进行监督管理，规范落实水土保持设施自主验收报备工作。通过事前指导、技术上门服务、施工过程中监管核查等，使得水土保持方案编报率和设计质量不断提高。

1.4 水土保持监测与信息化水平提升

湖北省通过推进水土保持监测服务信息化建设，使得水土保持监测智能化水平不断提高，及时启动了全省水土保持监测网络体系优化布局及升级改造工作。采用无人机遥感、定位和移动监测相结合[5]，实现对全省水土流失状况动态监测，定量掌握全省水土流失状况，每年向社会公开发布全省水土保持公报。积极推进无人机、径流泥沙自动化监测设备应用等新技术的使用，研究建立全省水土流失预测预报模型、开发生产建设项目水土保持移动监测系统[6]，新技术运用持续增强。

1.5 制度保障体系不断完善

以全省水土保持规划为纲，全省水土流失动态监测方案、小流域建设规划、湖北省水土保持率中长期规划、坡耕地水土流失综合治理等专项规划为目，形成省级水土保持顶层设计体系。修订施行《湖北省实施〈水土保持法〉办法》，逐步形成一套上下衔接、系统规范的监管制度体系。推进水土保持方案技术审查、生产建设项目“天地一体化”遥感监管、水土保持重点工程绩效评价、水土保持方案技术审查社会化等政府购买服务[7]。实行水土保持重点工程建设群众参与制、项目建设公示制和民间资本参与水土流失治理机制，开展水土保持工程以奖代补建设试点，积极鼓励、支持和引导社会及民间资本参与水土流失治理[8- 9]。

2.1 水土流失治理任务依然艰巨

“十三五”期间，全省除部分山高坡陡、海拔较高等不需要或难以治理的区域外，应治理的面积还有1.67万km2，其中还有327万亩坡耕地(6°～15°)亟待治理；
局部地区崩岗发育，岩溶石漠化严重，肩负“一库净水北送”的丹江口库区和“一江清水东流”的三峡库区水土流失依然严重。全省自然禀赋条件决定了全省水土流失类型多，部分区域治理难度大，治理任务依然艰巨。

2.2 水土流失治理质量不高

从湖北省近年来的水土流失治理措施来看，封禁治理措施占比较高，总体治理质量及标准不高。从治理成效和难度来看，湖北省水土流失治理存在区域治理不平衡的问题，部分地区的水土保持功能还不能完全满足人民群众日益增长的美好生活需要，且治理难度小、工程见效快的水土流失地区已基本得到治理，后续治理难度加大。

2.3 人为水土流失防治和监管任务依然较重

随着全省工业化、城镇化、农业现代化加快推进，交通、能源、城市建设等基础设施建设规模将保持在较高水平，不可避免地会对地表造成扰动，全省生产建设项目人为水土流失防治任务比较突出。水土保持法中明确的禁垦坡度以上的陡坡退耕还林还草尚未完全落实到位，农林开发等生产建设活动的监管仍是薄弱环节。监管政策制度执行还不到位，还存在不硬不实不严的问题，人为水土流失压力突出，依法依规严格监管的任务依然较重。

2.4 基础支撑尚显薄弱

目前，全省水土保持监测、信息化应用、科学研究、技术标准等基础工作还存在薄弱环节。全省水土保持监测站网布局改在还未完成，智能监测平台开发及监测保障有待加强，监测机构管理体制和监测点运行机制需进一步完善。大数据、人工智能等现代技术手段在水土保持中的应用有待加强，水土保持基础信息数据的管理和共享有待规范。

2.5 支撑保障存在不足

水土保持部门协作联动机制合力尚未有效发挥，地方政府主体责任有待进一步压实。水土流失治理多元化投资体制机制尚未形成，社会力量参与水土流失治理的积极性还不高。水土保持机构队伍特别是基层技术队伍建设亟需加强，适应新形势新要求的水土保持政策制度尚需完善。

3.1 总体思路

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以省委十二次党代会确立的努力建设全国构建新发展格局先行区为奋斗方向，以推动湖北省水土保持高质量发展为目标，坚持山水林田湖草沙系统治理，稳步提升水土保持率，增强水土保持生态功能，减少土壤流失量，维护和提升生态系统的质量和稳定性，增强农业综合生产能力，改善农村人居环境，为全面推进乡村振兴和美丽湖北建设提供有力支撑。

3.2 目标

建成符合新时代要求的水土保持政策制度、责任落实、基础支撑、保障机制[10]和工作保障体系，实现全省水土保持治理效果与人民日益增长的美好生活需要相适应的体系和治理能力现代化。

到2025年，全省人为水土流失得到有效控制，水土保持率达到84.46%以上,见表1。

表1 “十四五”全省及各市州新增水土流失综合治理任务和目标

到2035年，全省人为水土流失面积和强度得到全面管控，生态系统质量和稳定性显著提升，美丽中国水土保持目标基本实现，全省水土保持率提高到87.27%以上。

4.1 统筹推进水土流失综合治理

结合水土保持区划，突出水土流失重点防治区，坚持系统思维，牢固树立山水林田湖草沙生命共同体的系统治理观[11]，协调相关部门，依托国家级和省级水土保持重点治理工程、丹江口生态保护与修复重大工程、湖北省江汉平原、鄂北岗地等高标准农田建设等重大，统筹推进水土流失综合治理。

水土流失预防项目规划布局在“一库、二江、三屏”，即丹江口库区重要饮用水源地范围，汉江、清江等重要生态廊道区，以及秦巴山、武陵山、大别山等三大生态屏障功能区等范围，以生态修复为主，全面提升水土保持水源涵养功能，促进提升生态系统的质量和稳定性；
水土流失治理项目规划布局在“一库、一江、一屏”，即三峡库区、长江生态廊道区和鄂东幕阜山水土保持生态屏障区等范围，加快推进以小流域、坡耕地综合治理为主的重点治理，科学精准配置水土保持各项措施，最大限度发挥综合治理效益，提高水土保持生态服务价值。

4.2 防治人为水土流失，强化水土保持监管

建立健全水土保持监督管理制度和规则，以高水平高效能的监管，促进经济社会发展绿色转型，为经济社会高质量发展和人民群众优美生态环境提供支撑。

做好水土保持考核评估工作，深入推进省级政府对市县政府水土保持目标责任考核，发挥考核“指挥棒”作用[12]。

开展人为水土流失卫星遥感及常态化监管[13]，对水利部下发的扰动图斑组织现场复核、认定、查处和整改，省级组织每年至少加密开展一至二次遥感监管，市县各级通过无人机等设备开展重点现场监管，实现生产建设项目全面监管。

开展水土保持履职情况逐级督查，重点督察水土保持方案审批、生产建设活动人为水土流失治理、表土资源保护、弃渣场设计施工和恢复、水土保持设施验收核查及监督管理、水土保持补偿费征收、疑似违法法规扰动图斑复核等方面落实情况。

4.3 深化科技引领，夯实水土保持基础

4.3.1提升水土保持监测能力

完善水土保持监测网络。按照站点建设标准化、数据采集自动化、数据处理智能化的原则，积极推进省级水土保持监测网络优化布局与升级改造，构建布局合理、功能完备、系统科学、技术先进的水土保持监测网络体系。

强化水土流失动态监测。开展年度全省水土流失动态监测，及时掌握全省水土流失状况和变化情况，积极推进水土流失图斑落地工作。

4.3.2加强水土保持信息化技术应用

按照“需求牵引、应用至上、数字赋能、提升能力”的要求，统筹推进水土保持数字技术应用和制度创新，完善水土保持预报预警模型，依托湖北智慧水利云平台，新建水土保持视频监控等业务应用系统，为各级水土保持管理部门提供决策依据。构建具有水土流失动态监测评价、生产建设活动人为水土流失预警防控及精准监管、水土流失综合治理评价管理等功能的智慧水土保持应用体系。

加强水土保持数据成果管理与应用，规范水土保持数据采集、传输、存储、分析各环节，推进各类数据融合交汇，提高数据的可靠性，夯实数据应用基础，实现数据统一管理和共享，提升水土保持数据分析使用效率。加强信息化系统应用培训。

4.3.3加强水土保持基础理论和关键技术研究

开展水土保持重大科技问题研究。研究确定不同县市的水土保持率目标值。开展不同土壤水土流失规律与防治措施研究、进行全省水土流失预测预报模型参数率定研究。在水土保持效益评价方面，进行区域水土保持环境效应评价研究、水土保持碳汇效应研究和水土保持生态功能评估，探索水土保持生态效益补偿机制及补偿标准。对水土流失的尺度效应进行研究，进行典型生态区(重要水源区)面源污染机理与过程研究。进行全省小流域划分及生态清洁健康标准研究。

通过开展水土流失综合治理与效果评价技术研究，进行湖北省生产建设项目分类型区分县土壤侵蚀模数研究。开展水土保持生态措施和效益评价研究，土壤侵蚀监测方法研究，以及水土保持新设备、新材料、新工艺、新技术等研发。

4.3.4加强服务能力建设

根据国家有关法律及规章制度，结合湖北实际完善优化地方水土保持技术标准，进一步简化审批管理程序，规范水土保持承诺制管理。

贯彻新发展理念，以生产建设项目水土保持示范工程和国家级水土保持示范县创建为引领，对已创建为国家级水土保持示范工程进行多方位宣传，发挥示范工程引领和带头作用，逐步形成示范网络，推广水土保持先进实用技术。

加大水土保持宣传力度。加强水土保持法、湖北省实施水土保持法办法宣传力度，结合全省生态文明建设、巩固脱贫攻坚成果、助推乡村振兴，做好水土流失治理成效宣传工作。

4.4 强化组织领导，完善协同机制

各级政府要把水土保持作为贯彻落实推进生态文明建设的一项重要工作，水利部门要充分发挥作为水土保持工作主管部门的牵头作用，加强与发展改革、财政、自然资源、生态环境等部门对接沟通，形成工作合力，协同推进水土流失防治工作。

要进一步健全制度，积极推行水土保持以奖代补、先建后补、以工代赈等建设管理模式，出台相应配套措施，调动农民、农民专业合作组织、农业企业等投入主体的积极性；
积极利用政府债券、信贷支持等政策，运用市场机制鼓励和吸引金融资本、民间资本和社会资本积极投入水土流失综合防治。

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