基于平衡计分卡的中国新型城市建设评价研究

宋名悦?刘博雅?刘静依?赵治涵?姚忆云

习近平总书记强调，要坚持从社会全面进步和人的全面发展出发，打造宜居城市、韧性城市、智能城市，建立高质量的城市生态系统和安全系统。新型城市形态建设是推进城市治理高质量发展、构建人民高品质生活的重要催化剂和新型动力源。“十四五”规划纲要提出：“推进以人为核心的新型城镇化，顺应城市发展新理念新趋势，开展城市现代化试点示范，建设宜居、创新、智慧、绿色、人文、韧性城市。”

本文旨在贯彻新发展理念，以平衡计分卡为理论工具，融入新型数据支持的新指标，构建新时代以人为本的新型城市建设评价指标体系，以此评价新型城市建设现状，发现新型城市发展优势，探究城市发展潜力与可持续发展能力，为“十四五”期间新型城市建设工作提供参考依据。

一、内涵界定与研究综述

（一）内涵界定

新型城市的内涵。基于城市让生活更美好的向往，不同专家学者对多种新型城市概念开展了研究，通过对相关概念的梳理辨析，本文尝试定义新型城市：坚持以人民为中心，以高质量发展、高品质生活、高效能治理为目标，以多元主体与要素的全面、协调、可持续为特征，形成经济优势突出、社会和谐有序、文化特征鲜明、生态环境友好、区域统筹协调的新型城市。与传统城市概念强调发展中城市开发建设与单一的经济发展体量不同，新型城市更关注于动态评价某一城市发展的质量和水平，灵活调整不同时空下地区发展质量的建设重点，不断完善增量时代留下的城市发展漏洞，促进城市可持续发展。

平衡计分卡的内涵。平衡计分卡由美国哈佛大学教授Robert S. Kaplan，以及实务界David P. Norton共同提出。作为企业长期绩效评估的基础，平衡计分卡核心思想可以概括为：以企业的使命、远景为导向，结合企业组织的战略目标并以之为基础，通过财务、顾客、内部经营过程、学习与成长四个维度构建起考核指标体系，将平衡计分卡融入企业战略地图，在组织战略层面进行具象化考量。

（二）研究综述

城市发展评价综述。城市发展评价的历史研究较为丰富，可将这些研究分为不同类别。第一，研究对象不同，针对城市整体发展或发展的不同具体方面展开讨论，可以分为具有特定治理行为的研究和具有特定功能城市空间的研究，如对城市更新、城市产业结构优化和众创空间的研究。第二，研究目的不同，可以分为综合评价的研究和特定目的的研究。目前研究对“可持续发展”“人民美好生活需要”越来越关注，这与新时代我国新型城市发展的绿色理念、人本思想高度契合，也为评测和诠释新型城市发展水平提供了丰富借鉴。第三，评价指标与方法不同，多数研究在相应理论构建的基础上构建评价指标与体系且集中于宏观视角，较少研究从理论视角将平衡计分卡与城市发展层面相融合、宏观与微观相对应，综合探究新型城市发展水平。

平衡计分卡综述。1990年以后，伴随政府效率提高方法的更新需求及政府价值的逐步强调，平衡计分卡被广泛运用到各国政府。平衡计分卡集中体现了发达国家政府改革的三大核心理念——以公民为本、以市场为基础、以结果为导向。同时，平衡计分卡逐步进入我国研究领域。一是从平衡计分卡的概念界定与结构框架出发，探究其在政府部门绩效评价中相关因素的因果关系。二是应用其建立对应地方城市政府部门的绩效目标指标体系，或是以此考核城市管理绩效。三是探究国内外应用案例，结合发展需要与公共部门绩效评估的其他相关理论，对平衡计分卡进行理论上的完善发展。如“APC”理论（问责性评估理论）将传统平衡计分卡的四个维度调整为更适应公共部门绩效评估的六个维度。

當前，对于城市的评价视角各不相同、评价重点各有侧重，但尚未形成一套具有中国时代发展特色的新型城市评价指标体系。本文着眼于研究中国新型城市发展评价，以“新发展理念”和以人为本作为评价的价值导向，在众多公共管理理论中选取平衡计分卡作为理论视角，构建中国新型城市建设的评价指标体系。

图1 平衡计分卡框架示意图

二、基于平衡计分卡的新型城市发展评价指标体系构建

平衡计分卡多维度的思想与新型城市评价体系不谋而合：不只是将经济指标作为衡量城市发展水平的唯一指标，而是从多视角对一个城市的建设和发展程度与潜力做出更加全面、客观的评价。

传统运用于企业组织的平衡计分卡，分为财务、顾客、学习与成长和内部经营过程四个部分。城市作为一个复杂的巨系统，不能单一地追求经济这一指标，还需考虑宜居水平、治理能力等方面。因此，我们需要对传统的平衡计分卡四个部分进行适当调整，重塑其形而不改其内核，使得企业的服务对象——客户自然过渡到城市发展的对象——民众及其他与城市运行管理服务的相关主体。

因此，本文从新型城市建设战略目标出发，把握新型城市规划、建设、管理、运行环节，将传统平衡计分卡的四个部分调整为城市经济实力、服务实力、运行效率、创新潜力四个部分，并在此基础上确定二级、三级指标，从而构建新型城市评价指标体系。二级指标的选择既是新型城市服务水平的评测标准，也与城市规划、建设、管理及运行各个环节的进展情况密切相关。三级指标则是在细化视角量化反映新型城市发展的具体评估视角。

（一）设计原则

统筹兼顾。综合且科学地选择与城市竞争相关的指标，同时内外兼顾，统筹全面地构建新型城市建设指标体系评估框架。

目标导向。从城市发展战略地图出发，引导城市发现自身优势;创新性转变区域内规划布局与政策方向，促进持续经营与良性发展。

前瞻预测。结合新发展理念下城市发展的新因素、新方向，融入如健康城市、宜居城市等具有时代特征的发展因素，为未来城市发展提供思路与客观预测。

以人为本。坚持以人民为中心的设计思想，探求新型城市中的主体——人民的实际需求。

（二）指标体系与指标遴选

本文以对国内外现存城市评价研究的探究结果为基础，同时结合新型城市建设发展新趋势，进行指标体系遴选。

城市经济实力。一个城市的经济实力是评价一个城市发展状况的出发点与落脚点。将传统的财务与税收方面调整为城市经济实力，从经济规模、产业结构等四个方面对新型城市的经济实力进行评价。

城市服务实力。顾客即城市服务实力，是城市战略目标的外在核心。借鉴品质城市、宜居城市等相关的评价思想与指标体系，侧重于满足民众及城市相关主体在城市发展过程中对生活环境、生活质量等方面的需求。

城市运行效率。城市运行效率是城市正常空间运行与高效服务的基础，影响着城市的整体发展质量。以区域内居民住房情况为切入点，具体从居住水平、盈利空间、市场规模等多重角度探究城市运行效率。

城市创新潜力。城市创新潜力是衡量城市发展潜力的重要因素。从创新环境、投入及产生视角出发，测评城市服務对象的创新发展基础、科技建设水平等各个方面，充分反映出其内部蕴含的创新学习环境、创新氛围等因素。

对城市经济实力、服务实力、运行效率、创新潜力进一步分解（见表1），确立了14个二级指标、33个三级指标。

表1 基于平衡计分卡的新型城市评价指标体系

三、实证研究

（一）数据获取与权重确定

在数据获取方面，根据指标体系确定稳定精确的数据来源，结合大数据与《中国城市统计年鉴》、国家统计局等数据，并利用线性插值法将相关缺失值进行补充以确保完整性与可信性。在权重方面，使用熵权法对评价体系赋以相应的权重，以表示该指标在指标体系中的相对重要程度，权重数值见表1。

（二）数据计算

研究选择中国环渤海、珠三角、长三角、中西部等四大群重点城市展开新型城市建设评价体系测度应用，以此探究中国重点城市开展新型城市建设的优势潜力。在确定相关权重之后，对各个指标进行极值标准化处理，并得出单项发展水平指数，最后将四个指标等加和求取平均值，即得到综合发展指数。

（三）数据分析

通过计算，得出中国重点中心城市新型城市建设指数。对于综合发展指数，北京、上海、深圳、重庆、广州位列前五;天津、厦门、合肥、济南和大连位列后五名;成都、南京、杭州、武汉、西安、佛山、青岛、无锡、宁波位列中位。

在优势层面，不同城市拥有不同角度的潜在发展优势。北京、上海等综合发展指数位居前列，在未来新型城市的发展趋势中潜力巨大;广州、重庆等在城市服务领域优势指数较高，具有进一步挖掘发展的内在动力。在问题层面，不同城市面临不同程度的发展不协调与整体发展水平落后的问题，相应地，城市创新潜力、经济实力处于相对弱势的位置。

针对实证结果提出建议：一是抓住发展优势，构建新型城市。各城市应着重发现自身特征与优势，充分利用自身资源，提升自身纵深发展能力;二是提升整体发展能力，推动整体协同发展。相对落后的城市应抓住国家政策支撑优势，加强城市之间的学习合作，提升发展水平，满足人民需求。

四、结论

当前，中国新型城市建设正处于质的提升阶段，应进一步推进新型城市规划、建设、管理与运行等环节的整体引导，加强新型城市的闭环构建。同时，不断推动城市经济发展实力、服务实力、运行效率及创新潜力等方面的协同发展，对区域内新型城市建设进行科学分析，用好城市特有优势，创新管理方式、优化管理效能、提高运行效率，走出一条具有中国特色的新型城市高质量发展之路。

参考文献

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[4] 马蔡琛，桂梓椋. 平衡计分卡在政府预算绩效管理与指标设计中的应用[J].华南师范大学学报（社会科学版），2019（6）：102-112.

（责任编辑：鞠阿莲）

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