环境规制、经济增长目标管理与中国经济高质量发展

白俊红　芮静

摘要：新发展阶段，如何在促进经济增长的同时提升环境治理效能，实现经济增长与环境治理的双重目标，对于贯彻新发展理念、推进经济高质量发展具有重要意义。文章利用手工搜集的2008-2016年中国238个地级市政府工作报告和经济发展数据，采用多维固定效应模型，基于经济增长目标管理的视角，实证考察了环境规制对经济发展质量的影响。研究发现，环境规制显著地促进了经济高质量发展，但经济增长目标在一定程度上削弱了这一积极影响。异质性检验结果发现，在经济发展相对落后的城市和经济下行时期，经济增长目标的负向调节作用更为明显。文章结论为加强经济增长目标管理，进而充分發挥环境规制的经济高质量发展效能提供政策启示。

关键词：环境规制；
经济增长目标管理；
经济高质量发展

一、引言

能源消耗与环境污染一直是中国经济高质量发展过程中亟需关注的重要议题。很长时间以来，中国以投资驱动、出口导向为主要特点的增长模式，一定程度上是以牺牲环境为代价的，不仅对环境造成了巨大压力，也严重制约了经济的高质量发展。当今，“绿水青山就是金山银山”的理念已深入人心，党的十九大报告更是将建设生态文明提升到“中华民族永续发展的千年大计”之高度，实现绿色发展已成为我国经济高质量发展的必然选择与内在要求。然而，由于环境污染外部性等市场失灵的存在，完全依赖市场可能无法有效解决环境污染所带来的一系列问题，此时就需要充分发挥政府在环境治理中的重要作用。而环境规制作为政府应对环境污染市场失灵的有效手段，通过对经济主体的污染行为进行规制与约束，对于打赢污染防治“攻坚战”、推动经济高质量发展具有重要意义。

然而在中国，政府不仅承担着环境治理的重要任务，还需完成一定的经济增长目标。在此双重目标下，环境规制的治理成效不可避免地会受到经济增长目标任务的影响。经济增长目标引领了中国过去几十年的经济增长（李书娟和徐现祥，2021），并且其普遍优先于其他社会工作目标的设定（王贤彬和陈春秀，2021）。经济增长目标之所以能够发挥引领作用，原因主要在于其是政府调节资源配置的重要风向标。一方面，为完成经济增长的目标任务，政府往往会偏向于周期短、成效快的生产性投资，而且由于环境治理需要时间和成本投入，在以经济增长为基础的晋升锦标赛下，政府官员可能只关心自己任期内地区的短期经济增长（周黎安，2007），而无法顾及长期增长中的环境治理与可持续发展等。另一方面，经济增长目标也可能对环境治理产生正向影响。随着我国经济进入“新常态”，政府的经济工作重点与目标逐渐从增长速度转向了经济结构的调整和发展质量效益的提升，由此也引发了政府的投资偏好逐渐向环境治理和绿色发展方面的转移。并且，中央政府在对地方政府进行政绩考核时，加大了环境治理成效的权重，这也在一定程度上可能使得环境治理成为地方官员政治晋升的优势，从而促进地方政府间环境治理的“逐顶竞争”。那么，在环境治理和经济增长的双重目标下，环境污染的治理成效是否会受到经济增长目标的影响？在我国大力推进经济高质量发展的进程中，环境治理与经济增长是相互冲突还是可以协同共进的？无疑，关于这些问题的探究，对于丰富经济增长目标管理下的环境治理理论，进而促进中国经济的高质量发展具有重要的理论意义和现实意义。

本文采用手工搜集的2008-2016年中国238个地级市政府工作报告及经济发展相关数据，应用多维固定效应模型，实证检验了经济增长目标管理下环境规制与经济发展质量之间的内在关系。与以往研究相比，本文的贡献主要体现在以下几个方面：第一，从研究视角来看，本文从政府经济增长目标管理的视角，将经济增长目标管理引入环境规制与经济发展质量关系的研究中，藉此考察中国特色的目标管理治理工具对环境规制成效的影响，从而进一步丰富了有关环境规制与经济发展关系的理论体系。第二，从研究内容来看，本文实证考察了环境规制对经济发展质量的影响，并检验了经济增长目标在其中的调节作用。研究发现，环境规制有利于经济发展质量的提升，而经济增长目标在这一过程中起了负向的调节作用，这也启示在中国经济增长动力转换的关键时期，应充分考虑经济增长与环境治理的双重目标，积极探索建立经济增长与环境治理双向互动的目标管理体系。本文结论为经济增长目标约束下，充分发挥环境规制的功效，进而推进经济高质量发展提供有益启示。

本文余下部分安排为：首先对现有文献作简要梳理和总结；
其次构建计量模型并介绍相关变量与数据；
再次对实证结果进行分析与讨论；
然后进行拓展性分析；
最后得出结论并给出相应的政策建议。

二、文献回顾

（一）环境规制与经济发展

环境规制作为治理污染的一项重要措施和工具，其对企业竞争力和经济发展有着重要影响。新古典经济学认为环境规制可能会增加企业治理污染的成本，使得企业原本可以投入于产品和生产技术研发创新的支出减少，从而产生“侵占效应”，降低了企业竞争力。然而，Porter（1991）却认为，虽然环境规制可能增加企业的合规成本，但是，其将倒逼企业进行技术创新，而技术创新所产生的收益将有利于弥补环境规制所增加的成本，产生“创新补偿”效应，进而促进企业竞争力的提升。这也即是著名的“波特假说”。之后，许多学者围绕这一假说展开了一系列检验。Li 等（2020）、Santis 等（2021）以及杜龙政等（2019）的研究支持了“波特假说”，即环境规制推动了技术创新，进而有利于经济发展。而另一些学者，比如Greenstone 等（2012）、Shi和Xu（2018）、李胜兰等（2014）的研究并没有得出与“波特假说”一致的结论，他们的研究发现环境规制并没有有效促进技术创新和经济的可持续发展。还有一些学者认为环境规制与经济发展之间呈现非线性关系。吴伟平和何乔（2017）的研究发现，环境规制的污染减排效应会随着地区技术创新水平、产业结构偏向指数以及外商直接投资水平的变化而变化，进而呈现倒“V”形、“V”形等不同形状。黄庆华等（2018）研究发现环境政策在短期内有利于绿色全要素生产率增长，但是由于政策滞后性和企业为弥补成本引致的加速污染型经济产出行为，其在长期内不能促进绿色全要素生产率持续增长。

（二）经济增长目标的经济效应

经济增长目标管理是一项具有中国特色的政府宏观经济治理工具。其作为一项实现经济发展目标和推动经济社会运行发展的重要手段（刘伟，2020），具有持续性和系统性的特征（徐现祥和梁剑雄，2014；
徐现祥等，2018）。经济增长速度也是体现政府官员政绩最直接的标准。为了获得晋升机会，政府官员有强烈的发展地方经济的动机。在政府间的纵向关系中，地方政府会在上级政府发布的经济增长目标基础上“层层加码”，而在政府间的横向关系中， 同级政府间会展开“晋升锦标赛”的竞争（周黎安，2007），甚至这种同梯队政府间经济绩效竞争可能更激烈（吴楚豪和王恕立，2020）。在这种竞争激励下，地方政府会发挥行政和财政权力，调动资源配置以实现甚至超额实现经济增长目标。

经济增长目标对经济发展的影响目前并没有明确的定论。一些学者发现，经济增长目标约束存在明显的扭曲投资结构（马草原和李成，2013）、技术创新挤占（潘华龙，2021）以及扭曲要素资源配置（赵新宇和郑国强，2020）等效应，会阻碍区域生产率水平的提升和产业结构的升级（余泳泽等，2019；
余泳泽和潘妍，2019）。而另一些学者的研究表明经济增长目标的设定对宏观经济增长和降低经济波动均具有明显的正向效应（孙文凯和刘元春，2016；
余泳泽和杨晓章，2017；
王贤彬和黄亮雄，2019），可以通过倒逼要素资源配置（徐现祥和刘毓芸，2017）、扩大区域投资（刘淑琳等，2019）和吸引外商直接投资（黄亮雄等，2021）等方式促进区域经济增长。徐现祥等（2018）研究发现经济增长目标可能会侵蚀經济发展质量，但政府将经济增长目标实现工具由要素投入转向创新驱动经济增长时，不仅可以克服侵蚀效应，同时还有助于实现经济高质量发展和创新的协调发展。

（三）经济增长目标与环境治理窘境

根据多任务委托代理理论（Holmstrom和Milgrom，1991；
田盈和蒲勇健，2006），当代理人面对多重任务时，代理人倾向投身于容易实现、容易被评价的任务。为降低道德风险和逆向选择，委托人应该加大对重要性高和不确定性较低任务的激励力度。一些研究发现，受经济增长目标的影响，作为代理人的地方政府通常会以牺牲环境来换取短期利益诉求，从而导致环境治理失灵，引起环境规制与经济增长目标的相互掣肘（何爱平和安梦天，2019）。另外，地方政府会通过压低土地、电力煤炭等要素价格和实施能源补贴等措施降低环境标准来招商引资，使企业和资本进入到高污染和高能耗行业，引发资源错配（黄健柏等，2015；
王展祥等，2021）。当然，随着经济社会的发展，早期以环境为代价的粗放型发展模式已难以为继。为提升地方政府环境治理的动力，作为委托人的中央政府加强了污染治理的激励措施。国家“十一五”规划明确提出将节能减排作为必须完成的“约束性指标”，并将污染减排绩效纳入官员选拔和奖惩的考核依据。尽管如此，一些研究发现，由于政府的执政理念具有惯性特征，难以在短期内转变，因此经济增长的政绩诉求依然是导致环境质量恶化的重要制度因素（于文超，2015）。

综上可以看出，既有文献关于环境规制的研究已非常丰富。这些研究探讨了环境规制的经济效应，然而却忽视了在具有中国特色的目标考核和“晋升锦标赛”的政治激励下，经济增长目标在环境规制与经济发展质量之间所扮演的角色、发挥的作用。经济增长目标作为地方政府表现经济治理能力和政绩水平的显性指标，是影响地方政府资源配置的一项重要因素。在“中国式分权”体制下，经济增长绩效在中央政府对地方政府治理成绩的目标考核体系中占据重要地位，由此引致地方政府往往会利用对要素资源分配权、定价权和管制权的控制将辖区内资源优先配置于有利于经济快速增长的生产性领域，从而可能导致环境公共品提供不足。故经济增长目标可能会引致环境规制在生产性领域的缺位，进而影响地区经济的发展质量。并且，在金字塔式的晋升结构中，政府官员为了获得晋升优势可能并不满足于仅完成经济增长目标，还可能会就辖区内经济增长目标展开竞争，争取超额完成目标。在这一情形下，地方政府往往偏好大量房地产投资和基础设施建设等“投资涌潮”行为而放松环境治理，导致资源被过多地配置到高能耗、高污染的行业中，从而挤占对科技教育等的财政投入，对技术创新造成挤出效应。故经济增长目标可能会削弱环境规制的“创新补偿”激励，进而影响到经济发展的质量。因此，本文从经济增长目标管理视角，深入探究其在环境规制影响经济高质量发展过程中的调节作用，不仅拓展了环境规制的研究视角，丰富了现有研究内容，而且可为深入推进环境治理和经济高质量协同发展提供针对性的政策启示。

三、模型构建与数据处理

（一）计量模型设定

（二）变量测度

1. 被解释变量：经济发展质量（gtfp）。经济发展质量反映了经济增长效率，是配置并综合应用各种经济资源结果的总和（任保平和文丰安，2018）；
实现经济高质量发展需要依靠推动技术进步和提高要素使用效率，即通过提高全要素生产率来提升经济发展质量（钞小静和任保平，2008）。因此，全要素生产率也成为经济发展质量的集中体现与重要表征（钞小静和任保平，2008；
李平等，2017；
余泳泽等，2019；
邓悦等，2021）。但传统的全要素生产率只考虑了劳动、资本要素投入之后的产出增长比例，忽视了能源约束和环境要素投入后的污染物排放等非期望产出。经济高质量发展必然是可持续的发展，这就要求经济发展必须考虑资源利用和环境代价，转变高能耗和高污染的传统生产方式，通过效率变革和动力变革降低污染排放以改善环境质量。而绿色全要素生产率考虑了环境要素的经济效益，将经济增长等期望产出与污染排放等非期望产出纳入经济增长框架，更能够多方位地反映经济发展质量，因此本文采用绿色全要素生产率对经济发展质量进行表征。本文借鉴Tone（2002）提出的SBM-Undesirable模型和Oh（2010）构建的Global Malmquist-Luenberger指数相结合的方法测算各地级市的ML指数。ML指数反映了绿色全要素生产率的变化率。

在投入要素方面，物质资本存量采用张军等（2004）的永续盘存法计算，并且折旧率取9.6%。劳动力投入采用各市的就业人数来衡量。对于能源投入，鉴于中国的能源总投入可能被严重低估（林伯强，2003），参考林伯强（2003）及秦炳涛（2014）的研究，采用更准确的社会用电总量来表征。对于产出，以实际GDP作为期望产出，并应用熵权法将工业SO2排放量、工业废水排放量和工业烟尘排放量核算成一个综合指标，然后将其作为非期望产出。

2. 核心解释变量：环境规制（er）。现有研究在衡量环境规制时主要有两种方法。一是单一指标法，主要采用环境污染治理投资额、排污费、环境设施投资额等单一指标。二是综合指标法，通常采用一个综合指标来对环境规制水平进行综合表征。为了较全面地刻画地区的环境规制程度，本文借鉴沈坤荣等（2017）的研究，在二氧化硫去除率、工业烟（粉）尘去除率两个指标的基础上加入工业固体废物综合利用率和生活污水处理率两个指标构建环境规制综合指数。在此基础上采用熵权法对指标进行处理。

3. 调节变量：经济增长目标（target）。本文参考徐现祥等（2018）、余泳泽等（2019）的研究，手工搜集了中国238个地级市2008-2016年每年年初发布的政府工作报告中所提出的预期经济增长目标。政府工作报告从各地级市人民政府官网中获取，而对于一些缺失年份则在公开网站和统计年鉴中查找。预期经济增长目标采用报告中的具体数值。具体而言，对带有“上下”“左右”“以上”等修饰词汇的仍取其具体数值，对有区间范围的数据则取区间均值，而对部分政府工作报告中没有提及预期经济增长目标所造成的缺失值，则以五年规划中的年均经济增长值替代。

4. 控制变量：为了尽可能地降低遗漏变量的影响，本文还基于数据可得性等方面的考虑，对以下变量进行了控制。

①外商投资水平（fdi）。外商投资一方面有利于為本国经济带来资金和技术支持，另一方面也可能引发环境污染的跨国转移，从而影响到本国经济发展质量。本文选取实际利用外商直接投资占地区GDP的比重来表征对外开放水平，并用当年平均人民币对美元实际汇率将实际利用外商直接投资换算成人民币单位。

②产业结构（struc）。产业结构转型升级作为实现高质量发展的关键，要求产业结构向高级化方向演进，而产业结构的演进会影响经济总量的增长方式，进而影响经济发展质量。本文采用第二产业占GDP的比重对城市产业结构进行控制。

③政府干预程度（gov）。一方面，政府干预有利于发挥其宏观调控作用，缓解市场失灵，促进资源的优化配置，但另一方面，过度的政府干预也可能造成资源错配，从而影响经济发展的质量。本文采用政府一般财政支出占GDP的比重来表征地方政府的干预程度。

④地区创新水平（lnrd）。创新水平是提升经济发展质量的核心驱动力，有利于转变经济发展方式，进而影响经济发展质量。本文采用专利授权数的对数来对地区的创新水平进行控制。

⑤消费需求水平（consume）。消费水平的提高意味着内需的增大，从而促进生产活动，并进一步地通过生产为消费创造条件，进而影响经济发展质量。本文采用社会消费品零售总额占地区GDP的比重来表征城市消费需求水平。

⑥地区金融发展（finance）。一方面，金融发展可为经济增长提供信贷资金和资本支持，但另一方面，金融规模过度扩张有可能会增加金融系统风险，从而影响到本国的经济发展质量。本文采用金融机构存贷款余额占GDP的比重来对地区的金融发展进行控制和表征。

⑦企业规模（lnscale）。一般情况下，企业规模越大，其资金实力和抗风险能力越强，因而创新能力也越强，但大企业也有可能由于机构臃肿，对市场反应不灵敏而失去创新活力，进而制约了发展质量的提升。本文采用地区规模以上工业企业总产值与企业数之比来近似表征地区工业企业的平均规模。

⑧人口密度（density）。人口密度的增加一方面为经济发展提供了充足的劳动力和市场需求，另一方面也可能对当地的环境承载力造成压力，进而影响经济发展质量。本文采用年末总人口占行政区域面积的比重来表征人口密度。

（三）数据来源及处理

本文研究样本涵盖了2008-2016年中国238个地级市数据由于经济增长目标部分城市数据缺失和行政区划合并，本文剔除了池州、定西、陇南、酒泉、平凉、庆阳、天水、武威、张掖、嘉峪关、金昌、白银、河源、百色、崇左、贵港、河池、贺州、来宾、柳州、承德、衡水、鸡西、佳木斯、襄樊、新余、巴彦淖尔、鄂尔多斯、呼伦贝尔、乌兰察布、固原、中卫、吴忠、石嘴山、吕梁、商洛、德阳、广安、丽江、临沧、普洱、玉溪、昭通43个城市。同时，由于直辖市的行政地位和资源等级是普通地级市不可比拟的，本文还剔除北京、上海、天津和重庆4个直辖市。。其中环境规制的数据来源于《中国环境年鉴》，经济增长目标数据来源于地方政府工作报告和一些公开网站，其他地级市数据主要来源于《中国城市统计年鉴》。为消除价格影响，GDP以2000年为基期进行平减；
固定资本存量采用固定资产价格指数进行平减。GDP平减指数和固定资产价格指数来源于《中国统计年鉴》。为了避免极端异常值对实证结果的影响，本文对所有连续变量进行了双侧1%的缩尾处理。相关变量的描述性统计如表1所示。

四、实证结果与分析

（一）基准回归结果

在回归估计之前，本文采用F检验、LM检验以及豪斯曼检验，对固定效应、随机效应以及最小二乘法回归进行选择，结果支持了固定效应模型。估计结果如表 2所示。

表2中第（1）列结果显示，核心解释变量环境规制er在5%的水平上显著为正，环境规制与经济增长目标的交互项系数为在1%的水平上显著为负；
第（2）列在加入相关控制变量后，环境规制er依然在5%的水平上显著为正，环境规制与经济增长目标的交互项系数为在1%的水平上显著为负；
从第（3）、（4）列的回归结果可以看出，依次固定地区和时间后，核心解释变量环境规制er的方向未发生改变，并且模型的拟合优度得到明显提高，故以第（4）列地区时间双固定下的结果展开分析。在地区和时间双固定下，环境规制er的系数在1%的水平上显著为正，环境规制与经济增长目标的交互项系数为在1%的水平上显著为负，此时环境规制er的偏效应为0.021。这在一定程度上表明环境规制对经济发展质量有正向影响，而经济增长目标会显著削弱环境规制对经济发展质量的正向作用，即当经济增长目标越高时，环境规制的正向效应越弱。其原因可能在于，较高的经济增长目标给地方政府施加了完成既定经济增长任务的压力。此时，相较于环境治理任务，经济增长的任务将更为重要，从而可能使得地方政府将优先致力于经济增长，而放松环境规制。同时受“晋升锦标赛”的激励，地方政府往往会设定一个较高的经济增长目标以体现自身经济治理能力，获得晋升优势，从而引致地方政府主要依靠生产性投资和基础设施投资来拉动经济短期内快速增长。这不仅挤占了环境公共品的支出，还可能导致产能过剩以及重复建设，从而降低了资源配置效率，不利于经济发展质量的提升。

（二）稳健性检验

1. 更换环境规制的衡量指标。环境规制的不同衡量方式可能对研究结果造成影响。为检验前文研究结果的可靠性，本文与沈坤荣等（2017）一致，将二氧化硫去除率、工业烟（粉）尘去除率两个指标测算成一个综合指标作为环境规制的替代变量。回归结果如表3所示。结果显示环境规制与经济增长目标的交互项在5%的水平上显著为负，这与前文结论一致，即经济增长目标一定程度上削弱了环境规制对经济发展质量的正向作用。

2. 替换被解释变量。根据Fre 等（2001），绿色全要素生产率的增长主要来源于技术进步和效率改善。技术进步主要是指生产前沿面的向前移动，反映了在相同要素投入情况下，技术的进步和新工艺的使用对整体生产效能的影响；
效率改善主要是指实际生产点向生产前沿面的靠近，反映了生产过程中管理制度创新、组织变革以及规模效率等的提高对生产效率的优化。由于技术进步在提升绿色全要素生产率中发挥着关键作用（关海玲和武祯妮，2020；
李华和董艳玲，2021），因此，本文进一步采用技术进步作为经济高质量发展的表征指标，以检验回归结果是否稳健。回归结果如表4所示。表4中的结果显示，在地区和时间双固定下，环境规制的系数在1%的水平上显著为正，环境规制与经济增长目标的交互项在1%的水平上显著为负，此时环境规制的偏效应为0.022，表明经济增长目标在一定程度上抑制了环境规制对经济高质量发展的正向影响。结果具有稳健性。

3. 考虑时间效应。环境规制从其发挥作用，到对经济质量产生的影响可能需要1～2年的时间（Lanjouw和Mody，1996；
李平和慕绣如，2013）。因此本文将滞后一期和滞后两期的环境规制加入回归模型，结果如表5所示。从估计结果来看，在地区和时间双固定下滞后一期和滞后两期的环境规制与经济增长目标的交互项依然在1%的水平上显著为负，这也再次印证了本文结果的稳健性。

4. 变换回归样本。政府体系内的垂直府际关系是影响政府行为决策的重要维度。不同行政区划下各级地方政府受中央政府的政治约束程度不尽相同，行政权力与资源配置能力也不尽相同。副省级城市由于特殊的行政地位，受到中央政府的政治约束可能相对于其他地级市更强。因此本文剔除样本中的副省级城市，重新对计量模型进行估计。结果如表6中的第（1）～（3）列所示。从表中可以看出，剔除副省级城市后，环境规制与经济增长目标的交互项系数在1%的水平上显著为负，环境规制的偏效应为0.021。结果依然稳健。

此外，中国自2010年7月19日启动了低碳城市试点工作。此政策下的低碳试点城市对环境保护提出了更高要求。为了避免低碳城市试点政策的影响，本文剔除样本中59个试点城市，重新估计后的结果如表6中第（4）～（6）列所示。从表中来看，环境规制与经济增长目标的交互项系数依然在1%的水平上显著为负，环境规制的偏效应为0.022。这与前文结果基本一致，依然具有稳健性。

5. 内生性问题。随着经济发展质量的提升和人们生活水平的提高，社会公众对环境也提出了更高的要求，从而引导地方将更多的资金和技术应用于污染治理，并且随着地区经济发展质量的提升，地方政府设定的经济增长目标也可能发生变化。同时，尽管本文尽可能地控制了一些变量，但也可能存在遗漏变量而影响到结果的稳健性。为此，接下来本文拟采用工具变量法来对可能存在的内生性问题予以处理。

一个合格的工具变量需要与核心解释变量高度相关，而与被解释变量不相关。本文将城市河流密度作为地级市环境规制的工具变量。由于河流密度是不随时间变化的变量，因而在引入模型时本文将其与滞后一期环境规制的交互项作为工具变量，并采用两阶段最小二乘法（2SLS）进行估计。一般情况下，河流密度越大的城市，其交通运输可能越便利，而企业出于交通运输成本的考虑，更倾向于在河流密度更大的地方投资建厂，因此河流密度越大的城市环境污染可能越重，这会引致中央和地方政府在这些城市辖区内设置更多的环境监测站点（Ghanem和Zhang，2014；
余泳泽等，2020；
石磊，2022），因而环境规制程度也相对较强，符合相关性的要求。并且城市河流密度作为自然地理条件，并不会对地方经济发展质量产生直接影响，因而符合工具变量外生性的要求。对于经济增长目标，参考余泳泽等（2019）的研究，本文将地级市所在省份的经济增长目标均值作为地级市经济增长目标的工具变量。由于同级政府间存在“标尺竞争”，地级市政府在设定经济增长目标时会受其周边城市经济增长目标的影响（余泳泽等，2019），因此地级市经济增长目标与所在省份的经济增长目标均值存在相关性，而地级市绿色全要素生产率则与所在省份的经济增长目标均值并无较大关联，符合工具变量外生性的要求。进一步地，本文还对工具变量的有效性进行了检验。结果如表7所示。

根据表7第（1）、（2）列的结果，城市河流密度与环境规制在1%的水平上正相关，一定程度上说明工具变量与环境规制之间存在较强的相关性；
省份经济增长目标的均值与地级市经济增长目标在1%的水平上正相关，一定程度上说明工具变量与经济增长目标之间存在较强的相关性。不可识别检验的p值为0，显著拒绝了“工具变量识别不足”的原假设。弱工具变量的F统计量为86.17，远远大于10%水平上的F值，因此不存在“弱工具变量”问题，这也在一定程度上说明工具变量是有效的。Sargan检验p值为0.724，即无法拒绝“所有工具变量都外生”的原假设，因此不存在过度识别问题。第二阶段回归结果显示，环境规制回归系数在5%的水平上显著为正，而环境规制与经济增长目标交互项在5%的水平上显著为负，其符号与前文结果基本一致，这也在一定程度上表明考虑了内生性问题以后，本文结果依然稳健。

（三）异质性检验

1. 经济发展水平异质性。当前，中国区域經济发展面临着不平衡、不充分的现实困境，这就可能引致经济增长目标管理在处于不同经济发展水平的地区发挥着不同作用。本文采用人均GDP表征地区经济发展水平，并以人均GDP的中位数为标准，将人均GDP大于中位数的城市划分为经济发展水平相对发达地区，小于等于中位数的城市划分为经济发展水平相对落后地区，以考察不同经济发展水平下经济增长目标对环境治理效能的影响。此外，由于东部地区经济发展水平相对于中、西部地区要高，本文还将样本分为东、中、西三大地区进行检验。回归结果如表8所示。

表8中第（1）列结果显示，对于经济发展水平相对发达的地区，环境规制和经济增长目标对经济发展质量的影响并不显著。第（2）列结果显示，对于经济发展水平相对落后的地区，环境规制与经济增长目标的交互项在1%的水平上显著为负，这在一定程度上说明对于经济发展水平较低的地区，经济增长目标在环境规制影响经济发展质量过程中会削弱环境规制的正向影响，表现出显著的负向调节作用。表8中第（3）～（5）列结果也显示，东部地区的环境规制和经济增长目标对经济发展质量的影响并不显著，而中部地区和西部地区环境规制与经济增长目标的交互项在1%的水平上显著为负，这也再次佐证了上文的研究结论。其中的原因可能在于，经济发展水平相对较高的地区，其基础设施、市场化程度等各方面水平均相对较高，产业结构也正向高级化转型，从而在一定程度上弱化了政府经济增长目标的调节作用。而对于经济相对落后地区，由于其经济和资源能力相对有限，实现经济快速增长仍然是其第一要务。经济增长目标的压力可能会使得地方政府偏好于见效快的生产性投资和基础性建设支出，这不仅会在一定程度上挤占环境治理投入，还会造成这些产业的产能过剩，抑制了地方产业结构的转型升级，从而对经济发展质量产生负面影响。

2.经济运行周期异质性。根据经济周期理论，经济活动在不同时期内波动发展并呈现阶段性周期循环。经济运行周期的变动会引致政府决策与经济发展阶段相匹配。在经济上行阶段，经济发展环境向好，市场机制的充分运行使得经济增长目标易于实现。而在经济下行阶段，政府为保障经济稳定有较强的干预动机，此时经济增长任务优先于其他任务，因而环境治理任务可能会有所放松。本文参考Hodrick和Prescott（1997）的做法，采用H-P滤波法去除时间趋势以计算经济周期值，探究不同经济周期下经济增长目标对环境治理影响经济发展质量的作用。由于中国省级经济周期存在异质分化趋势（王俏茹等，2019），因此本文选取省级GDP为研究指标并对其取自然对数以减弱序列的长期趋势和突出周期波动，但并不影响波动趋势特征。现有研究通常以经济周期值是否大于0为标准划分经济上行及经济下行。如果经济周期值大于0则为经济上行时期；
如果经济周期值小于0，则为经济下行时期（李书娟和徐现祥，2021）。依据这一划分，回归结果如表9所示。

表9中第（1）列结果显示，在经济上行时期，环境规制和经济增长目标对经济发展质量的影响并不显著；
第（2）列结果显示，在经济下行时期，环境规制与经济增长目标的交互项在1%的水平上显著为负，此时环境规制的偏效应为0.021。综合来看，经济增长目标的调节作用在经济下行时期更为明显并且呈现负向调节作用。其原因可能在于，在经济紧缩期间，企业面临亏损的风险，而银行信贷是缓解企业现金流压力的重要渠道。为了抑制和缓解信用风险通过生产者网络对社会总产出造成负面影响，地方政府往往会进行信贷引导，缓解其融资约束（赵墨非和徐翔，2019）。而当企业资金压力得到纾解后，由于经济下行时期研发投入的机会成本更低，此时企业可能更愿意主动通过技术创新来提振市场需求以获取利润，即实现技术创新的“逆周期”效应（Aghion 等，2010），从而引致环境规制的“创新补偿”效应。不仅如此，地方政府在经济下行期间面临着更大的经济增长压力，使得稳定经济增长成为首要任务。地方政府在提振宏观经济过程中，往往更加偏好于短期内能带动经济增长、创造就业的大规模产出的基础设施建设等传统行业，从而可能挤压环境公共品的提供，放松环境治理，不利于经济发展质量的提升。而在经济扩张期间，企业往往具有旺盛的生產和投资意愿，也更容易获得超额利润，这也可能使得企业的创新动力不足，从而在一定程度上影响了环境规制“创新补偿”效应的充分发挥。并且经济过热时，中央银行往往采取紧缩性货币政策以提高利率，从而增加了企业的创新成本。更为重要的是，由于此时经济增长目标更容易依靠市场力量来实现，地方政府更关注经济整体运行的平稳性，从而在一定程度上弱化了经济增长目标的调节和引导作用，致使其影响并不显著。

五、结论与启示

当下，地方政府具有经济发展与环境治理的双重目标。在“既要金山银山，也要绿水青山”的发展理念下，如何实现经济增长与环境治理的双重提升是推进经济高质量发展进程中一个值得关注的议题。为此，本文基于经济增长目标管理的视角，系统探究了经济增长目标下环境规制对经济发展质量的影响，并利用2008-2016年中国238个地级市政府工作报告和经济发展数据进行了实证分析。研究结果表明：（1）环境规制有利于经济的高质量发展，但在经济增长目标任务的影响下，环境规制对经济发展质量的正向作用会被明显削弱，即当城市面临越高的经济增长压力时，环境规制对经济发展质量的正向效应越弱。（2）进一步研究发现，经济增长目标在环境规制提升经济发展质量过程中的抑制作用受地区经济发展水平的影响，相较于经济发展相对发达的城市，经济增长目标的抑制作用对经济发展相对落后的城市更为显著。并且经济增长目标的负向调节作用存在经济周期性差异，在经济下行时期这种抑制作用更为明显。

本文的结论具有明显的政策含义：（1）在中国转换经济发展动能，推进经济高质量发展的进程中，应切实将环境治理纳入发展成效的评价体系，积极探索经济增长与环境质量双向互动的目标管理体系。在适度提高环境规制强度的同时，深化环保垂直管理改革，既是贯彻新发展理念的必然要求，也是实施高质量发展战略的重要举措。地方政府应主动加强环境污染治理，保障环境规制政策的公正有效。同时应丰富政府考核体制内容，在政府考核体系中增加环境保护、创新效率等体现高质量发展的指标并提高考核权重，以中央政府的长效监管和奖惩机制激励地方政府主动加强环境治理，实现由粗放式发展竞争向高质量发展竞争转变，从而真正实现生态治理与经济增长的双重提升。

（2）加快建立创新导向的环境治理体系，不断提升绿色技术创新能力。技术进步在环境规制提升经济发展质量过程中发挥着重要作用，这就需要在今后的发展过程中进一步强化企业技术创新的主体地位，积极完善鼓励绿色技术创新的财税政策，激发企业自主创新活力。当然，还应充分发挥市场在技术研发路径选择以及创新资源配置中的决定性作用以弥补地方政府在环境治理方面的动力不足，同时也需要更好地发挥政府的宏观调控作用，有效弥补创新外部性等市场失灵，从而提高环境资源与创新资源配置效率，更好地发挥环境规制的技术进步效应，推动经济高质量发展。

（3）注重推进不同区域和不同发展时期环境治理与经济增长的协调发展。由于不同经济发展水平地区在经济建设基础、市场化程度等方面都存在一定差异，因此地方政府应充分考虑地区环境资源和经济发展的实际，因地制宜地制定适宜本地区情况的环境政策和经济增长目标。当然，由于环境污染通常并不以行政区划为界线，这就需要加强纵向和横向的财政及政策协调，构建共治共赢的新型府际竞合关系，逐步形成面向绿色发展的良性竞争，进而推进区域协同治理。同时，地方政府在政策设计时还应该充分关注经济周期这一宏观经济环境的变化，保障制度政策安排的平稳运行，营造长期稳健的创新环境，从而稳步推进经济高质量发展战略。

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Environmental Regulation， Economic Growth Target

Management and Chinas High-Quality Economic Development

Bai Junhong and Rui Jing

（School of Business， Nanjing Normal University）

Abstract：Having entered a new stage of development， how to improve the efficiency of environmental governance， at the same time， promote economic growth and achieve the dual goals of economic growth and environmental governance is of great significance for implementing the new development concept and promoting high-quality economic development. This paper uses the work reports and economic development data of 238 prefecture-level municipal governments in China from 2008 to 2016 collected by hand， adopts a multi-dimensional fixed effect model， and empirically examines the impact of environmental regulation on the quality of economic development based on the perspective of economic growth target management. The study found that environmental regulation significantly promoted high-quality economic development， but economic growth targets weakened this positive effect to a certain extent. The results of the mechanism test show that environmental regulation mainly promotes the improvement of the quality of economic development through technological progress， and the economic growth target plays a negative moderating role in this process. Heterogeneity test results show that the negative moderating effect of economic growth targets is more pronounced in cities where economic development is relatively backward and in economic downturns. The conclusions of this paper provide policy inspiration for strengthening the management of economic growth goals and giving full play to the efficiency of environmental regulation in the high-quality economic development.

Key Words：environmental regulation; economic growth target management; high-quality economic development

責任编辑王毅

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