河湖长制下示范河湖建设研究

江小青，周诗昀，周 晖

(长江水利委员会 河湖保护与建设运行安全中心，湖北 武汉 430010)

为深入贯彻落实党的十九大精神和习近平生态文明思想，推动河长制湖长制从“有名”全面转向“有实”，持续改善河湖面貌，2019年11月水利部办公厅下发开展示范河湖建设的通知，旨在用1 a左右时间，通过实施系统治理和综合治理，建设一批“河畅、水清、岸绿、景美、人和”的示范河湖，形成一批治水效果明显、管护机制完善、可复制可推广的典型案例，为全国河湖管理及河长制湖长制工作提供样板。示范河湖建设标准包括责任体系完善、制度体系健全、基础工作扎实、管理保护规范、水域岸线空间管控严格、河湖管护成效明显6个方面[1-2]。示范河湖的建设经过编制方案、组织实施、开展初验、组织验收及宣传推广5个程序展现在人民群众眼前，层层把关保质量，环环相扣重协调[3]。水利部按照东西南北中全覆盖、向中西部地区倾斜的原则，结合各地上报情况，遴选出第一批拟建设示范河湖的18个河湖，现已全部完成验收。

曹方晶等[4]对山东省内典型市县美丽河湖建设进行了深入调研，指出了在基础条件、建设质量和标准等方面存在的不足并提出了相应的对策建议。谭振东[5]分析了黑龙江省创建示范河湖样板的探索实践，以松花江佳木斯段国家级示范河湖建设为契机，强化顶层设计，大胆开拓创新，整合项目资源，加强监督指导，打造了一批具有北方特点的示范河湖样板。钱树芹等[6]探讨了示范河湖木兰溪“五创五力五阵地”的新模式，为南部地区示范河湖建设提供参考。陈志龙[7]对标找出铜陵市顺安河示范河湖建设中存在的问题，提出远近结合的措施，为示范河湖建设提供参考。现阶段的研究集中在一个地区或者是一条示范河湖打造建设的分析总结，缺少对比研究，本文通过对长江流域的东湖、浏阳河、北潦河进行对比分析总结建设经验，弥补这方面研究空白，为今后示范河湖的打造提供科学借鉴和参考。

东湖、浏阳河、北潦河示范河湖建设具体情况见表1，从河湖概况、建设思路、建设投资3个维度进行梳理。

表1 东湖、浏阳河、北潦河的示范河湖建设及验收情况

2.1 以问题为导向

中国幅员辽阔，地形地貌、气候降水、经济社会状况差别极大，河湖本底状况不尽相同。示范河湖的建设要因地制宜，找准河湖的定位。

(1) 东湖是典型的城中湖，受城市人类生活影响较大，其示范建设目标侧重于人与自然和谐共生，是长江经济带保护与绿色发展的实践、制度治水和法治治水的探索。

(2) 浏阳河流经浏阳市、长沙县、长沙市雨花区、芙蓉区、开福区等地，被定位为城市排污的主要受纳水体，所以浏阳河的治理重点为“截污、提标、监管、调水”。浏阳河还具有独特的“九道湾”地理特性，其示范河湖的建设巧妙地融合这一特性，以“河湾”为单元，着力构建“九道河湾孕星城，一河碧水润民生”的美好蓝图。

(3) 北潦河穿靖安县而过，靖安县位于赣西北，全县森林覆盖率高达84.1%，空气质量优良，动植物资源丰富，是“天然基因库”和“天然氧吧”。北潦河本底状况良好，其示范河湖建设的重点为探索将河湖保护融入旅游发展中，提升靖安生态、文化旅游品牌，加强生态、旅游、社会、经济的有机融合。

示范河湖的建设不是以一个模板套用所有的河湖，而是因地制宜，结合河湖自身特色，以问题为导向，针对河湖薄弱环节，对症下药。

2.2 以制度为保障

制度是河湖治理保护工作中的有力保障。工作中面临的很多问题，如工作分工不明确不合理、责任压实不到位、统筹协调不充分等，都需要积极通过创新体制机制来解决。

(1) 东湖。创新制定“东湖湖泊巡查制度”“东湖排口管理制度”“东湖水域空间管控制度”“东湖水污染排放标准”3项制度和1个标准，助力河湖治理管护工作有序开展。

(2) 浏阳河。通过地方立法推进河流管理法治化、制度化。长沙市分别出台《浏阳河管理条例》《长沙市株树桥水库饮用水水源保护条例》《长沙市大围山区域生态和人文资源保护条例》，出台全省第一个县管河流流域管理规定《圭塘河流域管理办法》，出台《浏阳河流域排水设施监督管理实施办法》。长沙市生态环境、住建、水利、财政等4部门联合印发《浏阳河城区段排口溢流污水监管办法》。执法必严的前提是有法可依，长沙市以立法来保护浏阳河。

(3) 北潦河。创新“有名有实有特色”的河湖管护体制机制。建立“山水林田湖”生态综合管护机制，推行全民认领河长机制，落实“街区化”管护长效机制。

创新的制度使河湖管理保护工作体系更科学高效、责任体系更完善、保障机制更健全，有助于河长办充分发挥协调、指导、分办、督办、考核作用，有助于河湖管理保护相关部门责任明晰、分工协作、形成工作合力，是示范河湖建设能够取得预期效果的关键保障。

2.3 以技术为重点

中国水问题错综复杂，科学技术应用是解决中国复杂水问题的关键，其针对性、精确性、实用性、高效性，有助于提升河湖治理保护成效。

(1) 东湖。采用“原位生态改底技术”“分步沉水植物群落构建技术”等多种技术，有的放矢净化水体，注重促进水体“自我修复”，提升水体“免疫力”，实现华侨城湿地、百花湖、碧潭观鱼湖、郭郑湖鹅咀示范区共计80.8 hm2水域重现“水下森林”。

(2) 浏阳河。针对农业面源治理难题，广泛开展绿肥全程机械化轻简栽培与高效利用示范，提高肥料利用率，推广病虫害绿色防控技术措施，提高生物农药使用比例。

(3) 北潦河。采用了城市河道综合治理专利技术，对中源乡部分河道进行分段式治理，在污水处理站建设中采用纤维束膜生物反应一体化污水处理技术，降低了成本，提高了污水处理效率。

随着科学技术的进步，能运用于河湖治理保护的手段越来越多。在示范河湖建设中试点的各项创新技术已取得显著成效，可以推广到更大范围的河湖治理保护工作中，在实践中不断积累经验、改进技术、降低成本，让科技引领河湖治理保护。

3.1 执法监管体系薄弱

(1) 执法监管机制不健全。东湖、浏阳河、北潦河涉及多个区县，存在上下游利益、责任划分不明确问题。联防联控机制不完善，东湖在全国示范河湖建设验收中缺少联席会议相关记录扣分，多区县间信息共享慢，联合执法不规范，难以形成管理保护合力。考核问责机制不健全，层层压实责任不够，浏阳河在全国示范河湖建设验收中存在缺少河长考核问责和激励开展情况相关记录的问题。

(2) 执法监管能力不足。执法监管工作分布在多个部门，职责存在交叉重叠或者边界不清，在工作中容易出现沟通协调不畅等问题，需要健全完善科学高效工作体系，发挥协调联动机制。执法监管队伍编制不足，存在一岗多责的问题，难以满足日益精细化的工作要求。执法队伍的能力建设等相对滞后，执法保障、培训经费投入不足，影响了河湖管护总体效果的发挥。北潦河在全国示范河湖建设验收中存在巡河记录不够完整翔实、涉河项目事中事后监管需进一步加强的问题。

3.2 信息化程度尚不足

目前河湖治理保护信息化基础设施建设薄弱，各种系统建设相对滞后。东湖目标水位、水质监测数据主要来源于武汉市水务信息管理平台以及每月水质人工采样分析，湖长制工作主要依托于“武汉河湖长APP”，并未建立独立针对东湖特点与需求的综合性智慧管理平台。浏阳河在线监测、监控设施不足，覆盖率较低，环境综合信息管理能力薄弱，未建立统一的水环境污染监管和预警体系，难以及时有效应对严峻的环境挑战。北潦河关于靖安县水环境监测与河湖管理平台建设方案等规范河湖管理的相关前期工作欠缺，河湖监测体系信息化网络化等方面尚显不足。

3.3 水污染防治工作还需要进一步加强

外源污染物通过各种途径进入水体后，超过水体的自净能力，导致水质不断恶化。东湖、浏阳河、北潦河在点源污染和面源污染消减及控制能力方面尚有欠缺，需要进一步提升治理能力。东湖2020年因武汉强降雨造成的地表径流入湖，导致该年个别月份水质不能稳定保持在Ⅲ类。浏阳河因农药和化肥用量的影响，农业面源控制效果有待巩固提升，还存在下游部分地区降雨过后有垃圾漂浮、岸边有零星垃圾倾倒现象。北潦河入河排污口均能达标排放，但规范化整治工作还有提升空间。

3.4 缺少长效管理机制

经济社会的不断发展，对河湖管理保护提出了新的要求。近年来，极端天气事件频发，对河湖的影响不可小觑，面对突发的状况和变化的环境，需要1套长效管理机制，以保持示范河湖在示范期取得的成效。东湖经历了“生活污染收集处理系统建设阶段”“沿湖旱季截污及内源污染治理阶段”、“水系连通及面源污染治理阶段”“流域综合治理阶段”4个治理阶段，水质才逐步好转，现阶段东湖主湖水质整体情况较好，但是容易受面源、内源污染影响。浏阳河也经历了从水质重度污染到稳定达标的过程。北潦河虽本底良好，但保持和提升水质的长效管理机制可进一步优化。

4.1 加强执法监管体系建设

(1) 健全执法监管机制，完善考核问责制度、联防联控机制。完善涉水地方性法规、政府规章和行政规范性文件，责任层层压实。健全跨部门、跨区域、跨流域水环境保护议事协调机制，实施联合监测、联合执法、应急联动、信息共享，完善跨界河湖管理保护联席会议制度，认真落实联席会议布置的工作任务，按要求及时向联席会议办公室报送工作情况，做好执法与监督工作，严厉打击各类水事违法活动。

(2) 加强执法监管能力建设，提高执法水平。各级财政加大对全面推行河长制工作的经费投入，确保执法机构的健全和人员的稳定。加强执法人员的业务培训，提升行政执法能力，提升管理力量，配置执法记录仪、执法巡查车和现场勘验工具，以提高队伍的快速响应能力和执法工作效能。引进先进科技手段和装备提高执法监管能力。

(3) 发挥群众力量，强化社会监管。以丰富的活动多样的形式最大限度地吸引志愿者、社会团体、企业等参与河湖管护工作，进一步拓展社会治水力量，推动形成河湖保护共建共治共享新局面。

4.2 推进信息化智慧化建设

(1) 引进科学技术，推广互联网科技、遥测遥感技术、无人机、无人船等先进设备在河湖管理保护领域的应用，力求监管精细化、智能化。

(2) 加快河长制信息化管理平台建设。把河流数据、河长档案、巡河信息、管理制度等情况纳入信息管理平台。全面推动河长制“信息化”管理，跨部门整合水质监测、河道视频监控、人员巡查路径、考核评价、民众举报或微信公众号等信息，保障公众参与，用现代化信息管理来支撑过程执行、结果反馈，确保信息及时、有效，提高工作效率，实现“高效、精准、科学”的河湖监管模式。

(3) 推进智慧河湖建设。运用“智慧河长”等信息化手段，健全“河长制”工作日常管理制度，实现动态化、智能化监管，推进水质在线监测站点及物联网监控平台建设，完善环境监测站建设，提升地表水各项水质指标监测能力，加强水生生物监测、底泥监测、化学物质监测技术水平。

4.3 提升水污染防治能力

(1) 加快推进污水处理设施及配套管网建设，雨污分离，补齐管网建设的短板，提升污水收集率，升级现状污水处理能力不足、处理不达标的污水处理设施，提升污水处理率。

(2) 继续推进农业面源污染治理，推进化肥农药减量使用，开展有机肥替代化肥示范建设，优化肥料使用结构，鼓励引导农民增施有机肥。

(3) 多举措推进入河排污口规范化整治工作，建立工作整改台账，对账销号。

(4) 提升河湖管理范围内垃圾收集及处理率，定期开展水面清漂和河湖岸线巡查保洁等工作。

4.4 建立长效管理机制

(1) 保障河湖管理保护资金来源稳定。建立政府引导、社会参与的多元化“河长制”建设项目投入机制，形成长效、稳定的经费保障机制，保障河湖管理保护资金需求。

(2) 落实基础工作常态化。各有关部门切实履行涉及河道管理保护的行政职能，建立河道日常监管巡查制度，实行河道动态监管，同时强化日常巡查制度，落实巡查责任制，及时发现和制止违法行为，继续开展遥感监测和核查工作，强化空间管控，实行动态管理，并坚持违法行为通报制度。

(3) 提高应急能力，完善应急预案。要有突发环境事件应急处置一盘棋的思想，推进突发水污染联防联控，加强突发水污染事故应急处置信息化水平。

(4) 加强宣传引导，提高人民群众的河湖保护意识，营造全社会爱河、护河、惜河的良好氛围。

第一批18个示范河湖全部通过水利部验收，形成了1批治水效果明显、管护机制完善、可复制可推广的典型案例。从第一批示范河湖建设中积累了不少宝贵的经验，也在实践中检验了创新的做法，同时，也存在一些共性的问题。下一步，需要根据新形势新要求，深入研究示范河湖的建设，总结更多的经验教训，解决存在的共性问题，并检验解决问题对策的成效，为各地打造惠泽人民的幸福河湖提供参考借鉴。

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