我国保障性租赁住房绿色低碳发展现状及建议

■ 宫 玮 GONG Wei 梁 浩 LIANG Hao

2021 年6 月，国务院办公厅印发《关于加快发展保障性租赁住房的意见》（以下简称《意见》），提出大力发展保障性租赁住房，有效解决新市民、青年人等群体住房困难问题[1]。保障性租赁住房作为我国住房保障体系的重要组成部分，积极执行绿色建筑等相关标准，对推动住房绿色消费、降低运行管理成本、加强政策统筹等具有重要作用。近年来，随着支持政策相继出台、标准体系不断完善、技术应用日益成熟，保障性租赁住房绿色低碳发展的支撑基础逐步加强。但在实际发展过程中，还面临标准技术体系不完善、推动政策和管理制度不健全、运营管理短板明显、既有建筑绿色化改造经验缺乏等问题。下一步，还需要完善标准支撑、创新推动机制、推动绿色建造、加强科技赋能、推广绿色运营，不断提升我国保障性租赁住房绿色低碳发展水平。

1.1 有利于推动住房消费的绿色低碳转型

党的十九大提出坚持“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念。十九届五中全会提出要推动绿色发展，促进人与自然和谐共生。习近平总书记更是在七十五届联合国大会一般性辩论上提出我国力争于2030年前实现碳达峰，努力争取2060 年前实现碳中和的目标。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推动城乡建设绿色发展的意见》之后，一系列相关政策文件相继出台：明确要建设高品质绿色建筑，并提出了具体任务要求[2]；
国务院《关于印发2030 年前碳达峰行动方案的通知》提出到2025 年城镇新建建筑全面执行绿色建筑标准[3]；
住房和城乡建设部、国家发展改革委《城乡建设领域碳达峰实施方案》（建标〔2022〕53号）提出要建设绿色低碳住宅[4]。

推动保障性租赁住房绿色低碳发展，一方面可为租户提供安全耐久、健康舒适、生活便利、资源节约、环境宜居的生活环境，在“住有所居”的基础上，实现“居有所享”；
另一方面，可引领转变我国住房发展模式，推动住房消费绿色转型，是住房和城乡建设领域践行习近平生态文明思想，贯彻新发展理念，落实党中央、国务院碳达峰、碳中和重大战略决策，满足人民群众日益增长的对美好生活需要的重要举措和关键手段。

1.2 有利于提质增效，降低运行管理成本

《意见》提出保障性租赁住房租金应低于同地段、同品质市场租赁住房租金。保障性租赁住房租户主要为新市民和青年人，具有居住品质要求高、生活需求多样、人员流动性大等特点，对运营管理提出了较高要求。因此，如何以较低的租金保障运营管理效果并提供满意的居住生活体验，在“住有所居”的基础上实现“居有所享”，是保障性租赁住房管理需解决的重要问题。绿色建筑的主要优势在于充分落实全寿命期理念，不仅重视建筑设计、建设水平提升，更注重加强运行管理，在提供健康、适用、高效使用空间的同时，可有效减少运行过程中的资源能源消耗，充分节约运营成本，为上述问题解决提供了有效途径。

1.3 有利于统筹协调各类推动政策

《意见》提出保障性租赁住房建设需要由政府给予土地、财税、金融等政策支持。为提升建筑绿色低碳水平，部分地方陆续出台了财政奖励、税收优惠、容积率奖励、绿色金融等激励政策，与保障性租赁住房支持政策较为相似。推动保障性租赁住房绿色低碳发展，可以有效整合上述两个领域的推动政策，加强工作统筹，协同发力。一方面，对于财政奖励和税收优惠等推动政策，通过协调统筹，可以避免政出多门、重复奖励，从而提升资金利用效率；
另一方面，对于金融等支持政策，可充分借助目前国家大力支持绿色金融发展的有利条件，探索采用绿色信贷、绿色债券等方式，加大保障性租赁住房支持力度，充分调动各类主体积极性，形成市场化推动机制。

2.1 推动政策相继出台

2013 年1 月，国务院办公厅印发的《绿色建筑行动方案》（国办发〔2013〕1 号），明确直辖市、计划单列市及省会城市的保障性住房自2014 年起全面执行绿色建筑标准[5]。同年，住房和城乡建设部印发《关于保障性住房实施绿色建筑行动的通知》，提出2014 年起直辖市、计划单列市及省会城市市辖区范围内的保障性住房，同时具备政府投资、2014年及以后新立项、集中兴建且规模在2 万m2以上等条件的公共租赁住房（含并轨后的廉租住房）应当率先实施绿色建筑行动，至少达到绿色建筑一星级标准，并明确了具体实施机制和各方主体责任[6]。此后，各地通过绿色建筑立法、出台推动政策文件等方式，不断加强保障性住房中的绿色建筑推动力度，扩大推动范围。目前，北京、天津、上海、重庆、江苏、广东、浙江、山东、河北、福建、辽宁等地要求新建建筑全面执行绿色建筑标准，其他省市也逐步要求保障性住房按照绿色建筑标准进行建设；
广东和福建等地还要求保障性住房按照全装修成品住房的要求建设和交付使用，进一步提高了建设标准。

2.2 标准支撑不断加强

为推动绿色建筑的高质量发展，住房和城乡建设部自2006 年发布《绿色建筑评价标准》（GB/T 50378）（以下简称《标准》）以来，对2014 年和2019 年先后两次修订。其中，2019 版《标准》坚持以人民为中心的发展思想，在原“四节一环保”的基础上，创新重构了“安全耐久、健康舒适、生活便利、资源节约、环境宜居”五大指标体系[7]，有效保障了使用者的获得感和体验性，为提升保障性住房绿色宜居水平提供了有力支撑。2013 年12 月印发的《绿色保障性住房技术导则》（试行）中，制定了绿色保障性住房技术指标体系，并从规划设计、施工建造、产业化推动等方面提出了保障性住房绿色低碳技术应用要求[8]。此外，陕西、福建、深圳、杭州等地结合当地实际情况，编制了绿色保障性住房施工图审查要求、施工图设计说明范本、建设标准、设计规定，为保障性住房应用绿色低碳技术提供了具体技术指导。

2.3 技术应用日益成熟

在目前的保障性住房建设实践中，装配式建筑、全装修、可再生能源、非传统水源利用等绿色低碳适用技术已得到广泛应用。部分地区还积极开展探索研究，建立了系统完善的保障性住房绿色低碳技术体系。例如，江苏省针对公共设施配套滞后、室外环境差、室内无法保证日照、通风及噪声环境差等保障性住房存在的突出问题，自2008 年起开展了“绿色保障性住房关键技术研究与应用示范”，主要从场地布局、户型设计、围护结构、可再生能源建筑应用等方面开展研究和示范（图1），形成了系统的绿色保障性住房技术支撑体系[9]。截至2019 年底，江苏境内已有186 个保障性住房项目获得绿色建筑设计标识，绿色保障性住房覆盖全省13 个设区市。其中，“南京丁家庄二期保障性住房项目A28 地块项目”（图2）还获得了“2020 年度全国绿色建筑创新奖”一等奖。

图1 江苏省“绿色保障性住房关键技术研究与应用示范”研究成果

图2 南京丁家庄二期保障性住房项目A28 地块项目

3.1 标准技术支撑体系仍需完善

（1）住房和城乡建设部办公厅于2021 年5 月印发《关于集中式租赁住房建设适用标准的通知》（建办标〔2021〕19 号），明确新建、改建的住宅型或宿舍型集中式租赁住房应分别执行《住宅建筑规范》《宿舍建筑设计规范》或《旅馆建筑设计规范》等相关标准，但上述标准并未充分体现绿色低碳技术应用要求[10]。

（2）《绿色保障性住房技术导则》（试行）主要参照2006 版《标准》编制，尚未修订，与最新的绿色低碳技术应用要求衔接还不充分，也未明确规划、设计、施工、竣工、运营等不同阶段的技术落实方法，无法有效指导相关工作实践。

（3）各地在推动保障性住房执行绿色建筑相关标准的过程中，积累了丰富的实践经验，但还缺乏系统总结与梳理。同时，保障性租赁住房租户对建筑功能和居住环境的需求，与之前主要推动建设的公租房、共有产权房等有较大不同，还需考虑其特殊性，建立适用的技术标准体系。

3.2 推动政策和管理制度仍不健全

（1）保障性租赁住房开发涉及农村集体经济组织、企事业单位、产业园管理机构、存量闲置房屋业主、代建企业等不同主体，如何充分调动各类主体积极性，在满足相关强制要求的基础上，因地制宜采用更多的绿色低碳技术，提升绿色宜居水平，还需要进一步探索。

（2）保障性租赁住房建设包括新建、改建、改造，以及单独建设和配建等不同方式，在各种建设方式下，绿色低碳技术要求的落实程序、质量把控关键节点各不相同，还需要系统梳理，制定完善的工程质量管理制度，保障相关要求真正落地实施。

（3）保障性租赁住房监管涉及发改、财政、自然资源、金融、税务、银保监、证监等不同部门，绿色低碳技术要求落实也需要各部门协调配合。因此，如何将相关要求纳入各部门工作范围，建立工作协作机制，也是需要解决的关键问题。

3.3 运营管理短板明显

推广绿色运营、实施精细化管理，是有效降低保障性租赁住房运行成本，以较低租金提供优质居住环境的重要手段。然而，目前我国绿色建筑发展“重建设轻管理”问题突出，相关要求与现行物业管理程序融合不充分，从业人员专业技术知识和经验不足，未形成完善的绿色运营管理模式，导致无法充分发挥绿色低碳技术的经济环境效益，同时，可满足保障性租赁住房特点的运营管理经验更为缺乏。例如，其租户多为上班族，有较为统一的生活和出行规律，即白天上班晚上回家，且在主要节假日会返乡探亲，对于能源供给如何基于以上时空行为规律进行精准匹配，从而起到节能减碳效果，还需要研究探索。

3.4 既有建筑绿色化改造经验缺乏

《意见》提出，对于闲置和低效利用的商业办公、旅馆、厂房、仓储、科研教育等非居住存量房屋，经城市人民政府同意，在符合规划原则、权属不变、满足安全要求、尊重群众意愿的前提下，允许改建为保障性租赁住房。因此，对既有建筑进行改建、改造，是增加保障性租赁住房供给的重要手段，也是其应用绿色低碳技术标准应关注的重点。但目前我国相关工作的推动主要针对新建建筑，既有建筑的绿色改造经验较少，改造组织方式、技术支撑体系都不完善。因此，还需针对商业办公、旅馆、厂房、仓储、科研教育等可改造为保障性租赁住房的主要建筑类型，探索绿色化改造方式和技术路径，以支撑实践工作开展。

4.1 完善标准支撑

系统总结保障性住房执行绿色建筑标准的相关经验，梳理不同气候区、不同建筑类型和不同建设模式的技术应用情况和组织实施经验。在此基础上，依据2019 年版《标准》、《既有建筑绿色改造评价标准》（GB/T 51141—2015）、《近零能耗建筑技术标准》（GB/T 51350—2019）等相关标准，通过修订《绿色保障性住房技术导则》等方式，针对保障性租赁住房使用和管理特点，坚持以人民为中心的发展思想，充分考虑新建、改造、改建等不同建设方式，明确适用技术体系，并研究规划、设计、施工、竣工验收、运营管理等不同阶段的具体技术实现路径，为实践工作开展提供技术支撑。

4.2 创新推动机制

对于保障性租赁住房应用绿色低碳技术，可采用“基本强制”和“鼓励提高”的推动方式。所谓“基本强制”，是指在土地出让、划拨、租赁、土地用地性质变更、项目立项等阶段，明确绿色低碳技术应用要求；
同时，建立全过程闭合管理体系，与现行工程建设管理程序充分结合，明确不同阶段监管部门责任，以及不同环节工作衔接方式，并尽量简化管理程序和各部门工作量，提升工作效率。所谓“鼓励提高”，是指在基本建设要求的基础上，加强政策引导，通过财政奖励、税收优惠等方式，鼓励建设高星级绿色建筑、超低能耗建筑；
同时，积极应用绿色金融等手段，建立市场化推动机制。例如，北京建立了绿色建筑保险和信贷联动机制，在融资阶段由建设单位投保绿色建筑保险，获得保险增信后由银行发放绿色贷款，有效解决了融资阶段银行无法确定项目后续是否能够真正建成绿色建筑以及无法纳入绿色信贷授信范围的问题；
中海地产、当代置业等企业通过发行“绿色债券”等方式，支持绿色建筑建设。这些经验值得借鉴。

4.3 推动绿色建造

针对保障性租赁住房在住区规划、建筑形式、户型设计、室内装饰等方面个性化要求不高的特点，为保障建设质量，节约建设过程中的资源能源消耗，应大力推动绿色建造。

（1）实施标准化设计，完善设计选型标准。实现建筑平面、立面、构件和部品部件、接口标准化设计，推广少规格、多组合设计方法。

（2）对于新建项目，大力推广装配式建筑，重点推动钢结构装配式建筑建设，有效保障施工质量。

（3）推广装配式装修，通过管线分离、一体化装修、集成化模块化建筑部品应用等方式，提高装修品质，降低建设和运维成本。

（4）采用工程总承包、全过程工程咨询等新型组织管理模式，提升管理水平。

4.4 推广绿色运营

（1）推动保障性租赁住房专业化、规模化运营，培育专业租赁企业，培养专业运营管理技术人才，将绿色低碳运营管理要求与物业服务内容深度融合，建立完善管理制度。同时，考虑到保障性租赁住房的供应模式多样、规模大小不一，可探索推广集中运营管理模式，充分发挥规模 效益。

（2）鼓励采用合同能源管理、碳交易等市场化服务模式，实现所有人、使用人、运营服务单位利益 共享。

（3）推动开展绿色建筑后评估，不断优化绿色设施、设施运营水平。

（4）加强绿色宣传教育，引导绿色生活方式。

4.5 加强科技赋能

积极推动数字科技、智能管理等新一代信息技术应用，加强建设管理，提升居住体验。

（1）在建设阶段：加强BIM 技术在试点项目设计、生产、施工阶段的集成应用，以5G、物联网、区块链、人工智能等技术为支撑，推动智慧工地建设和建筑机器人等智能装备设备应用。

（2）在运营管理阶段：①针对保障性租赁住房人员流动性大的特点，设置智能安防系统，加强人员管理；
②采用智慧能源管理系统，进行精准的能源匹配，有效节约能源消耗；
③加强室内空气质量实时监控，提供健康居住环境；
④搭建空间共享预约平台，推动租户日常生活中低频低私密的空间或公共空间共享，提高公共空间的复合使用效率，降低住户享受公共服务支出的同时，为运营单位提供可观收入；
⑤建立网络沟通服务平台，满足租户入驻和退租管理、日常报事报修、通知推送方面需求，提升工作效率和租户满意度。

保障性租赁住房是有效解决新市民、青年人等群体住房困难问题的民生工程。绿色低碳技术在该领域的应用，对改善居住生活体验、节约运营成本具有重要作用，但需要各类主体积极探索，结合存在的问题，从标准、政策、建造方式、运营模式、新科技应用等方面进行创新，不断加强推动力度，持续提升发展水平，建设让人民满意并与自然和谐共生的好房子。

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