以基层治理现代化推动新型城镇化战略

刘碧莹

摘 要：作为城镇化进程中的同步性工作，基层治理不仅是吸引人口的“王牌”，同时也是稳定城镇发展的“法宝”。然而，随着我国城镇化进程持续加速，基层治理工作跟不上城镇发展的问题越来越凸显。为此，有必要破解治理难题，提升治理能力，以基层治理的现代化推动“新型城镇化战略”稳步进行。

关键词：基层治理现代化；
新型城镇化

城镇化是现代化的必由之路，是新时代推动经济高质量发展的强大引擎。改革开放以来，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程，取得了举世瞩目的成就。2020年末，我国常住人口城镇化率超过60%，城镇成为承载人口和高质量发展的主要载体。进入新发展阶段，新型城镇化建设也迈上新征程。《十四五规划和2035年远景目标纲要》强调：“提升城镇化发展质量”“深入推进以人为核心的新型城镇化战略”。去年9月7日召开的河南省委工作会议指出，要锚定“两个确保”，全面实施“十大战略”。其中第六项就是“要实施以人为核心的新型城镇化战略”。2021年省第11次党代会明确提出实施以人为核心的新型城镇化战略，省委书记楼阳生多次强调，深入实施这一战略，推动中心城市起高峰，县域经济成高原。那么如何建设宜居宜业的现代新城？如何破解在新型城镇化实施过程中遇到的种种问题？

一、“新型城镇化”，“新”在哪？

（一）新要求

1、城乡融合发展

自城市出现以来，就有了“城里人”和“乡下人”的说法，有了“市民”和“农民”的差别。就中国百年间的近代历史而言，我们经历了城乡割裂对立、城乡分立分治、城乡改革调整、城乡协调互动、城乡融合一体五个阶段。中国共产党根据每个阶段、不同时期的发展任务和要实现的目标，探索出了一条马克思主义城乡关系发展的中国化道路。

城乡割裂对立阶段（1921—1949年），农村包围城市，谋求救国之道。深受“三座大山”压榨的旧中国乡村衰落破败，城乡关系处于割裂和对立状态，占全国人口90%以上的农村人口处在赤贫之中。中国共产党成立之后，以毛泽东同志为主要代表的中国共产党人重视农民在革命中作用，确定了土地革命和武装起义的方针，开辟了一条以农村包围城市、武装夺取政权的革命道路。

城乡分立分治阶段（1949—1978年），农村支撑城市，实现工业化城镇化。随着国际环境變化，中国采取了重工业优先发展战略，实行严格的人口流动限制、人民公社等制度体系，形成了城乡分治局面。农业支持工业的结果，使中国总体建立了较为完整的工业体系，城市化有了一定的发展，但同时出现了城乡差距明显，农村贫困人口增加等问题。

城乡改革调整阶段（1978—2002年），城市优先发展，二元结构失衡。1978年中国实行改革开放，按照“先农村，后城市”的改革思路，促进了农村发展，激发了广大农民的积极性和创造性。接着改革向城市拓展，资源大幅度向城市倾斜，农村剩余劳动力流入城市，城乡要素配置不均，进一步拉大了城乡差距，城乡失衡严重。

城乡协调互动阶段（2002—2012年），城乡互动发展，城市反哺农村。党的十六大提出统筹城乡社会经济发展的战略决策，进入到“以工促农、以城带乡”阶段。国家加大对农业的支持力度，“给乡村输血”转变为“给乡村造血”。

城乡融合一体阶段（2012年至今），城乡均衡发展，共建共享共赢。党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代，社会的主要矛盾转化，最大的不平衡是城乡发展不平衡，最大的不充分是农业农村发展不充分。怎么解决？就是要走城乡融合发展之路。“新型城镇化”不再简单走“农民进城变市民”的城镇化老路，而是要科学定位、协同治理，缩小农民与市民的收入差距、权益差距，走一条农民与市民共同富裕、农村与城市共同发展的新路。

2、“以人为核心”的发展

习近平总书记提出，城镇化不是土地的城镇化，而是人口的城镇化。城市不仅是进城农民生活的地方，也是其自我发展和心理寄托的家园。以往的城镇化往往带有浓厚的功利性色彩，过分重视城镇化中的城镇发展规模和城镇人口数量增长等硬性指标，忽视城镇化进程中“人”的融入及其社会治理水平的提高。在这种粗放型发展理念的支配下，虽然城镇规模不断扩大，但缺乏产业支撑和配套的公共服务。农民因自身权益得不到应有的保障，进城之后难以成为真正意义上的市民。新型城镇化的目标是让进城农民真正融入城市生活，体会到城市生活的幸福和美好，其治理目标是以人为核心，意味着基层社会治理必须关注人的需求和人的全面发展。农民进城在权益保障和基本物质等方面的实现和满足只是新型城镇化社会治理的第一步，而实现进城农民市民化，是农民文化身份、政治身份和法律身份的保障。只有其实现了进城农民市民化，才能使他们与城市居民一样，享有各项平等权利和发展机会，并通过基层民主协商、社区治理等权利的行使，获得平等的话语权、表达权、知情权和监督权，进而真正成为城市的主人，城镇化、现代化的目标也才能更好地实现。

着眼于“留得下”：既要制定差别化的实施政策，以加快农业转移人口市民化；

立足于“过得好”：又要使在城镇居住就业的人口都能享受同等的医疗、教育、养老、失业保险等城镇基本公共服务，体现公平公正，真正提升城镇居民的身份认同感和归属感。

3、高质量发展

区别于以往粗放型的城镇化模式，“新型城镇化”还新在“高质量”。具体体现在发展高效，绿色低碳，生态友好，宜居宜业。新型城镇化建设中要求划定城市开发边界，节约利用各种能源和资源，降低建设生产能耗和污染物放，减少对自然界的干扰和破坏，提倡绿色、低碳、环保、生态的生产方式和生活方式。

优化布局，彰显城镇特色。新型城镇化进程中要根据自身特色建设城镇，要根据各区域的自然禀赋，深度挖掘文化基因，建设富有历史文化记忆、极具地域风貌特色的个性化城镇。

（二）新问题——利益诉求多元化

伴随着新型城镇化的不断推进，未来将会有更多的农民进入城镇、市区工作和生活，社会结构和利益的多元化、分散化，不仅打破了原有的基层社会治理模式，也对基层社会治理能力提出了更高的要求。目前，城镇化进程中存在许多问题，如部分失地农民要求权利救济的愿望更加强烈， 一些农民仍然存在土地承包经营方面的纠纷，农民进城后迫切要求维护教育、医疗、社会保障权益，等等，这些矛盾交织在一起给基层社会治理增加了难度。大量农民涌入城市，利益诉求日益多元化，进城农民与城市居民还可能存在一些利益上的分歧。如何调整基层社会多元利益关系，已成为地方政府在社会治理过程中需要深入思考的问题。此外，进城农民与城市居民在文化认知、生活方式上也有很大的差异，这种差异容易导致城市居民对进城农民的排斥和歧视，而如何避免二者之间的对立情绪，也是今后基层社会治理需要重点考虑的问题。

（三）新探索——从“建设”到“治理”，以基层治理现代化推动新型城镇化战略

“基层治理”和“新型城镇化”有什么关系？“新型城镇化”是国家战略，而“基层治理”不仅是城镇吸引人口的王牌，同时也是稳定城镇发展的法宝。“以人为核心”的城镇化，不仅要让人留得下，更要“过得好”。这里的“过得好”恐怕不是一张居住证、一张房产证能够一次性解决的问题，它考验的正是我们基层治理的能力和水平。经过多年努力奋斗，从速度和规模方面来看，我们城镇化建设的成果可圈可点，但近年来随着垃圾分类、环境整治、老旧小区改造等基层治理问题成为社会热点，说明群众已经有了更多时间精力去思考和追求更高质量的物质文化生活环境，现实存在的入学难、入托难、维权难、小矛盾解决难的问题正在直接影响着居民的生活幸福感。回应百姓关切、满足民众需求既是基层治理的重要内容，也是落实“以人为核心”城镇化的应有之意。如果基层治理工作跟不上，必然影响群众的城镇生活体验。我们平常讲“新型城镇化”战略，往往是从编制空间规划、优化城市分布这些“建设”的角度讲。那么基于对以上问题的思考和研究，今天我想借这样一个宝贵的机会，转换一下视角，从“治理”的角度谈谈推动新型城镇化的新探索。

二、“新型城镇化”的战略目标和重点任务

以城市群为主体形态，形成大中小城市协调发展的格局。要优化布局，根据资源环境承载能力构建科学合理的城镇化宏觀布局，把城市群作为主体形态，促进大中小城市和小城镇合理分工、功能互补、协同发展。尤其要继续以中心城市为内核，培育发展全国性、区域性大都市圈和城市群，更好地发挥中心大城市在促进可持续发展、统筹城乡发展方面的示范带动作用。

提升中心城市和超大城市治理能力。改进城市治理理念、治理方式、治理手段，走出一条符合中心城市和超大城市特点和规律的社会治理新路子。强化依法治理，善于运用法治思维和法治方式解决城市治理顽症难题，努力形成城市综合管理法治化新格局。强化智能化管理，提高城市管理标准，更多运用互联网、大数据等信息技术手段，提高城市科学化、精细化、智能化管理水平。加快补好短板，聚焦影响城市安全、制约发展、群众反映强烈的突出问题，加强综合整治，形成常态长效管理机制，努力让城市更有序、更安全、更干净。

减少行政层级，扩大城市自主权，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。首先，可以考虑再增设2—3个直辖市，增加计划单列市数量，扩大省直管县试点范围，加快镇改市步伐。其次，要全面深化城镇经济体制和管理体制改革，减少政府对市场的直接干预，确保市场在资源配置中的决定性作用，明确政府与市场的边界，使城镇化成为一个自然的历史过程。

制定实施差别化的区域发展政策。东部地区要以提高城镇化质量和健康状况为重点任务，主要包括尽快完成老旧小区改造、推进农民工市民化和城市基本公共服务均等化、加强城市基础设施建设、促进产业升级、重视生态保护和生态建设、加快城乡融合发展进程等。中西部地区要以推进人口城镇化、提高城镇化水平为重点任务，包括培育发展1—2个全国性城市群和若干个区域性城市群，加快发展县域经济，着力发展有历史记忆、地域特色、民族特点的宜居美丽城镇，加强道路、交通、管网等城镇基础设施建设，提高城镇基本公共服务供给能力，增强中西部城镇对集聚产业和人口的吸引力和集聚力。

调控城镇人口密度。对于人口密度超过2万人/平方公里的城市，要注意加强城市新区建设和功能区的规划整合，通过城市基础设施、公共服务的均衡布局，控制人口密度；
对于人口密度不足0.5万人/平方公里的城市，也要注意通过城市产业发展、功能区的规划布局、城市基础设施和公共服务的重新布局，增强城市的集聚功能和人口密度，发挥城市的集聚效应。

三、“新型城镇化”给基层治理带来挑战

（一）治理模式：单向控制模式难以回应城镇化的多元诉求，‘全能政府难以为继。

新型城镇化使大量农民涌入城市，过去整体单一的社会结构发生了变化，取而代之的是社会结构的多元化和利益的分散化。结构多元（比如说村庄的空心化、家庭空巢化、人口老龄化）；
利益分散（比如进城农民与本地居民围绕有限的资源，就利益分配和公共资源共享等问题会产生某种程度的冲突。）此外，新型城镇化进程必然伴随着旧城改造和新城扩张，对于城市来说，意味着资源的重新分配，因此，需要采取多元化的治理模式以回应不同群体的利益诉求。如果仍然采取简单的社会管理模式对待多元的利益诉求，则容易忽视社会部分群体的正当利益，导致社会矛盾激化。政府“全能负责”的管理方式在个体式流动阶段还有一定实效，但在农民进入家庭化移居阶段后，政府去管理就会面临着日益分化的社会结构和多元化的社会利益诉求问题，“政府公共资源捉襟见肘，”可见，在新型城镇化背景下，城市人口日益多元化的构成迫切需要采取社会共同参与、多元共治的新型社会治理模式。

（二）治理方式：“运动式”、“一刀切”等粗放型方式已不适应现实需要。

“运动式”管理是基层政府习惯采用的管理模式。“运动式”管理目标明确，强调效率，往往由上级政府主导，层层推进。由于“运动式”管理强调在短时间内实现目标，因而会投入大量的社会资源，同时也造成了一定程度的资源浪费。在以往推进城镇化过程中，部分地方政府将大量的精力投入到城镇的经济事务、硬件建设上，在小城镇新区开发、农民撤村并居等方面工作推进较快，但同时，社会治理却没有受到应有的重视。由于大量农民进入城镇，急需社会治理方式进行法治化转型，在所有涉及人与人之间以及人与政府之间关系的治理模式中，法治能够为我们提供简单的过程、稳定的预期和公平的结果，它可以最大程度地促进社会的发展和民众的幸福。同时要探索精细化治理，柔性化治理等等。

（三）治理能力：基层治理体系和治理能力难以适应新形势

一核多元的基层治理体系仍不完善。不少地方基层党组织建设和党的领导作用发挥不尽如人意，存在软弱涣散现象。政府职能转变未到位，习惯于通过行政命令、管控手段进行基层治理，越位、错位和

缺位现象时有发生。各种矛盾纠纷化解力量相互之间衔接不紧密，往往各扫门前雪、遇事往外推，没有形成治理合力。治理主体发育不充分，公众参与机制不健全。

基层治理能力不适应。我国国家治理体系头重脚轻，总体而言，国家对基层治理的力量部署、资源投放仍然不够，基层治理的自主性、创造性得不到保障和发挥。一些领导干部基层治理能力跟不上，缺乏群众工作本领，存在不愿干、不會干甚至胡乱干现象。

四、以基层治理现代化推动新型城镇化战略

关于基层治理的问题，最近讨论的比较多。大家都很关注，因为我们所有人实际上经常会讲工作和生活两个维度，一个维度就是你所工作的单位，另一个维度就是你所居住的社区和村居。所以，基层的治理对我们每个人的生活和工作都是密切相关的，基层治理的现代化问题也是国家治理现代化非常重要的一个方面。那么立足笔者当地基层治理实际，如何贯彻实施“以人为核心的新型城镇化”，取得创新、出彩添彩？从以下四个方面来把握：

（一）系统治理：统筹规划

系统治理是把社会治理作为一个整体系统来分析治理，使社会治理各方面、各环节相互联系、相互作用、实现政府主导作用和良性互动。

考虑到城区、乡镇之间具体资源和发展情况的不同，新型城镇化应依托各基层区域优势，在规划建设时就明确城镇功能区的定位。如：生态宜居型城镇可以因地制宜，利用自身区位优势大力发展现代种植业、高附加值的休闲旅游农业，同时以农副产品加工业为城镇化发展提供支撑。此外，生态宜居型城镇还可以依托文化旅游业，结合自身优势，发展以“吃农家饭、住农家屋、享农家乐、观农村山水”为主要内容，以回归自然、放松身心为目标的乡村旅游，深入挖掘农村青山绿水的文化内涵、突出地域文化特色，以此带动新型城镇化发展。特色小城镇建设，在加快城镇基础设施建设的同时，应引导特色小城镇整体由乡村文化向市民文明转化。

系统治理还要求做基层治理工作要跳出基层，要有更高（县级、市级、省级甚至全国一盘棋）的战略眼光。中国有句古语：“郡县治则天下安。”2014年3月，习近平总书记在兰考县调研时强调，要准确把握县域治理特点和规律，把强县和富民统一起来，把改革和发展结合起来，把城镇和乡村贯通起来，全面深化改革，促进科学发展。县域治理“三起来”重要指示，是我们推动县域高质量发展的根本遵循。今年5月6日，中办、国办印发了关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见，舆论普遍认为，这是我国新型城镇化道路的一次深化和修正，中国城镇化建设走向新阶段。

这些指示、意见都告诉我们一个信号或趋势，那就是现在讲基层社会治理，不仅要关注社区、村居，更要有一个全方位考虑、全周期管理的整体治理思路。那么近年来越来越受重视的“市域社会治理”其实很大程度上就凸显出治理的系统性、整体性。我们为了实现治理需要进行分工合作，但是往往出现分工有余而合作不足。怎么样让大家能够拧成一股绳，实现最大程度地协同就变得非常重要。全方位考虑要求打破部门之间的边界，实现不同层级之间的融通，比较好的解决一些跨域和跨边界的问题。全生命周期要求打通过去分段而治画地为牢，头痛医头脚痛医脚的管理思想。比如有些地区提出“县乡一体，条抓块统”模式。块块之间不是割裂的，而是能够实现一定的统筹。比如南通，他们成立了全国首家的市域治理现代化指挥中心。跟一些企业合作，市，县，乡，村四级联动，包括把网格化的管理，把重热线，把应急管理，把综合治理等等进行一定程度的集成化。相关的机构，人员，职能实现了很好的集中，而且这种指挥中心在市，县，乡都有分支。包括到最基层通过网格员去实现信息的采集，这样的话基层社会治理在基层能够落实，在市一级能抓起来进行统筹。基层发现的问题可能基层解决不了，那么市一级很快接手指挥，很快地调集全市资源进行匹配。这样的话，基层治理已经不再是一个独立的单元，而是作为一个细胞，能跟其他细胞共融，这才是一个有生命的有机体。这样的话，基层治理才能实现一定程度的革命，或者是提升。笔者当地就是全国市域社会治理现代化试点城市，也有很多创新做法和经验。

（二）综合治理：多元协同

综合治理是依靠人民群众和社会各方面力量，综合运用法律、政治、经济、文化等手段来共同调节利益关系、协调社会关系、解决社会问题。联系新型城镇化我们来关注多元协同共治。“协同治理”是多元主体进行沟通、协商、合作，使在其他治理方式看来无法化解的矛盾与冲突得以解决，它本身内涵着不同主体为达成共识进行的让步、妥协，从而形成公共利益最大化的格局。

化解矛盾及纠纷、消除冲突、构建共识，维护民众的切身利益是重要内容。不同主体参与到社会治理中来，就涉及自身利益的公共事务发出声音的前提是充分的信息来源，只有全面了解相关情况，参与主体才能提出相对客观理性的主张，这就需要建设可供广大市民共享的公共信息资源平台，虽然新型城镇化过程中不同阶层、不同群体有不同的利益诉求，但如果有一个客观权威的公共信息发布平台，不同主体之间就有了共同的信息来源，可以减少分歧，增进了通过沟通协调而达成共识可能性。要充分利用政府电子政务平台，借助微博、微信等新兴媒介，保障市民的知情权，为他们提供可靠的公共信息来源，为协同治理提供信息资源共享和技术支持。

在市民获得充分的信息前提之下，建立多元社会治理主体之间双向沟通协调机制。培养市民参与公共事务的热情，承担社会治理的责任，让他们从心理上真正成为城市的主人。针对城镇化过程出现的治理难题，通过听证会，网上征集意见等方式，拓宽民众参与社会治理的渠道。尤其是旧城改造、土地征用、公共服务等涉及市民切身利益问题，要创造条件让不同的意见主张、利益诉求进行公开、平等的沟通、协商，最终达成共识，实现多元主体和政府共同治理。将多元协调共治的模式制度化常态化，完善对其行为的监督制约，政府部门、社会组织以及公民个人要按照法律规定参与社会治理，保证有序参与，形成长效机制。

（三）源头治理：关口前移

源头治理是注重预防和化解社会矛盾，坚持标本兼治、重在治本，通过改善民生、维护人民权益、增加社会服务等满足人民群众的利益诉求，从群众利益诉求这个“源头”出发来推进社会治理实践，使得社会治理能够扎根群众、依靠群众、服务群众、帮助群众，防止社会矛盾的产生和激化。主要包括几个方面：

基础设施补短板。要科学规划基層政权组织内部机构设置和职能设定，下沉管理力量，减少管理层级，同时加强群众自治组织、社会自治建设，切实减少基层自治组织的负担，为其参与治理创造条件、提供资源，并加强规划引导。

公共服务提水平。基层一方面是指乡镇（街道）政府，另一方面是指乡镇街道之下的社区（村居）。在这两级里面，社区是基层中的基层，每个人最终要回到社区生活。很多在职人员的业余时间，还有中老年人、小孩大部分时候是在社区度过，因此社区服务与社区治理高度相关，成为基层治理体系和治理能力提升的重中之重。2022年1月21日，国务院办公厅公布了《十四五城乡社区服务体系建设规划的通知》。提出了五个方面的发展任务，一是完善城乡社区服务格局。二是增加城乡社区服务供给。三是提升城乡社区服务效能。四是加快社区服务数字化建设。五是加强城乡社区服务人才队伍建设。

“三治结合”解矛盾。党的十九届四中全会提出，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，不仅要求党的领导政治优势向基层治理效能进行转换，更指明了基层治理改革和发展的方向。具体到笔者当地，5月20日上午，“五星争创、四级联动、全域提升”行动暨党建引领城乡基层治理工作动员会召开。会上提出要紧抓“五星”支部创建这个推进城乡基层治理现代化的重要载体，强化统筹，明责定位，推动基层治理工作提质增效。

共同体意识提素质。习总书记十八大以来提出了“人类命运共同体”、“中华民族共同体”、“社会治理共同体”等等，到最小的“社区共同体”，这些“共同体”都要靠共同的认同、共同的价值、共同的情感作为价值基础，才有可能融合成一个有机“体”。需要我们“用社会主义核心价值观来引领真情，用中华民族传统美德来滋养真情”，培养民众的共同体意识，提高民族素质。

（四）依法治理：思维转变

依法治理是新型城镇建设过程中基层治理的客观要求。新型城镇既是对原有乡村格局一次重大利益调整，又是对城镇社会资源的重新分配。涉及范围广，影响面大，只有通过法治的方式，才能最大程度凝聚社会共识，协调各方面的利益冲突。用法律约束政府行为，使其在社会治理的过程中不越位、不失位。同时，弘扬法治精神，让城市居民自觉树立起规则意识，奉行契约精神。法治追求公平正义、不偏不倚，可以最大程度避免城镇化过程中因利益分配不均产生的矛盾，同时当社会矛盾产生时，法治也是化解社会矛盾最重要、最有效的途径。所以在推进城镇化的过程中应当严格依法办事，取消和法律法规有冲突的相关政策文件，让法治为基层社会治理保驾护航，基层政府只有真正运用法治思维和法治方式，才能科学有效应对新型城镇化所带来的种种社会治理难题。

参考文献：

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