省级新一轮林地保护利用规划编制探讨——以贵州省为例

甘桂春,王少杰,席 沁,许等平

(1.贵州省林业调查规划院,贵阳 550003；

2.国家林业和草原局产业发展规划院,北京 100010)

2020年,国家林业和草原局印发了《新一轮林地保护利用规划编制工作方案》和《新一轮林地保护利用规划编制技术方案》,指出新一轮林地保护利用规划(以下简称“林保规划”)要在国土空间总体规划的统领下,牢牢把握林地保护利用的目标定位,明确林业发展空间,严守生态红线,统筹协调林地保护与利用关系。对林保规划编制应在明确林地管理边界的基础上,围绕如何科学合理实施林地用途管制、功能布局,以解决提高林地保护利用效益,保护和发展。因此,林地管理边界确定是林保规划编制的基础。随着国土空间规划及林保规划工作的推进,国内开始探究林保规划指标体系等。洪奕丰[1]通过分析60余种生态文明考核评价指标体系,筛选得到了约束及预期性指标,构建了新一轮林地保护利用规划指标体系。在基础数据衔接融合层面上,张林[2]分析了第三次全国国土调查成果、第九次森林资源连续清查成果，以及最新森林资源管理“一张图”成果中地类差异、“国土三调”非林地中存在公益林地天然林等问题,提出了相应建议；
关梅等[3]以“国土三调”成果为基础底图,探索了基础调查和专项调查的融合衔接方法,分析了融合衔接方法可行性；
王昌刚等[4]论述了实现森林资源管理“一张图”和“国土三调”数据融合对接方法及步骤；
赵雪磊[5]通过分析林保规划与森林资源档案数据结构、调查方法等差异,提出了2套数据图斑要素及字段属性结构整合思路,形成了完整数据整合方案；
王云波等[6]通过分析林保规划地类划分单一、结构较粗略等不足,提出了森林资源档案数据及林保规划数据图形、属性及字段整合思路。在规划编制流程机制等研究上,赵国华[7]梳理了国土空间规划下林保规划内容,提出了“三下三上”工作流程及评估监督机制；
邱尧荣[8]分析了新一轮林保规划的背景,提出了林保规划体系构成、主要内容及技术要点；
叶楠等[9]分析了林地保护利用规划修编与调整存在问题,提出了相应对策建议；
吕延杰等[10]分析了上期林保规划公益林保护的问题,提出其在新一轮林保规划中的相关建议；
蒋之富等[11]分析了新一轮林保规划实施问题及面临挑战,提出了林保规划目标设置、补充林地来源和基础数据认定等建议。

当前,国内新一轮林保规划编制在指标体系、基础数据及数据整合等方面的研究较为零散的,多限于国家或县级层面的,对于省级林保规划层面研究相对较少。本文根据贵州省新一轮林保规划的特点及面临具体问题衔接协同,提出规划相应编制机制策略。

1.1 规划背景有区别

一是新森林法赋予的法定职责需要。2020年7月实施的《中华人民共和国森林法》明确指出,县级人民政府应当将森林资源保护和林业发展纳入国民经济和社会发展规划,落实国土空间开发保护要求,合理规划森林资源保护利用结构和布局,制定森林资源保护发展目标,提高森林覆盖率、森林蓄积量[12],提升森林生态系统质量和稳定性。二是践行习近平生态文明思想的需要。2019年6月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》[13],要求到2025年初步建成以国家公园为主体的自然保护地体系,到2035年自然保护地规模和管理达到世界先进水平,全面建成中国特色自然保护地体系。2019年11月,又印发《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》[14],明确要求按生态功能划定生态保护红线。显然新一轮林保规划应体现贯彻落实习近平生态文明思想,建设美丽中国,实现中华民族永续发展及促进碳达峰碳中和战略目标实现的需要。

1.2 规划指标有差异

一是将上一轮林地保有量从预期性指标调整为约束性指标；
二是增加了天然林保有量预期性指标；
三是剔除了重点商品林地比率预期性指标。指标体系主要源于新时期林地保护利用发展形势,参考吸收生态文明相关指标体系研究成果以及2019年中办、国办印发《天然林保护修复制度方案》[15]对天然林面积保有量的要求。

1.3 规划期限有不同

上一轮林保规划期限为10年,即2010—2020年。而新一轮规划期限为15年,即2021—2035年,其中近期目标年为2025年。

1.4 规划要求有差别

上一轮规划指标基数由国家宏观确定,新一轮规划指标基数采取自下而上,由上及下及上下结合的方式,经过县级分析上报、省级校核返馈及国家省审查协同等过程确定规划基数指标；
新一轮规划数据要协同对接第三次全国国土调查成果(“国土三调”)、国土空间规划成果等数据,衔接国土空间规划功能分区及管控要求,提出林地内布局方案及保护利用管理措施。

2.1 与国土空间总体规划林地界定标准衔接

林地界定长期以来有不同标准,有林权证、森林资源档案资料、林地“一张图”、国土“一张图”等[16-18]。在现实中,这些界定标准的认定有的内容又会相互穿叉,给基层开展林业调查监测等工作带来极大困扰。

在“多规合一”的背景下,林保规划作为林地在空间利用的专项规划,要在国土空间规划的指导和约束下开展。林保规划既要做好新一轮林保规划林地管理边界落界,更要衔接国土空间规划用地用海分类类型要求。在规划期限上要从第一轮规划的10年调整为15年,数据融合上要实现与“国土三调”数据合理衔接,确保林保规划基础数据与国土空间总体规划基础数据衔接一致。

梳理贵州省国土空间总体规划基础数据“国土三调”,以及林保规划基础数据最新林草湿资源图成果,其地类界定标准不一致主要有3种类型。一是根据《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南(试行)》[19],认定为茶园、果园约300hm2,实为乔木林林地、特殊灌木林地等；
二是根据国家有关主管部门颁发的采矿许可证,认定为采矿用地或工矿用地等约800 hm2,现地为乔木林地、特殊灌木林地等；
三是根据《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南(试行)》[19],认定为耕地等约1 800 hm2,现地为乔木林地、特殊灌木林地。上述地类界定标准不一致问题,势必会使森林资源林地基础底数存量减少,影响林保规划中的森林保有量和林地保有量等基础指标数量。随着2022年林草湿综合监测中“国土调查云”软件的举证工作开始,林草湿资源图与“国土三调”的变更调查成果不断逐步融合,终将解决图斑地类不一致问题。

2.2 与国土空间总体规划应用基础数据源融合

规划基数是编制林保规划的前提,数据的准确与否关乎规划成果的质量。受技术标准、调查手段等多方面因素,林地“一张图”和“国土三调”数据调查结果存在矛盾和差异是必然的,开展林保规划既不能简单地依据林地“一张图”数据为基础,也不能照搬“国土三调”数据结果,而应基于最新林地“一张图”和“国土三调”相融合的结果,辅以必要的补充调查,实事求是地落实基准年(2020年)的规划基数,统一规划基础数据源。在落实林保规划基础过程中,应重点关注“国土三调”非林地上国家级公益林、天然林、退耕还林等区域,妥善解决新一轮林保规划与国土空间规划解决数据源不一致等问题。

贵州省国土空间总体规划主要以“国土三调”成果数据为基础,而林保规划基础则是在“国土三调”成果上充分衔接森林资源管理“一张图”年度更新成果数据。两者的技术标准,用地分类体系各有侧重,两者数据叠加分析后,属性冲突差异凸现。一是“国土三调”非林地存在约2 900 hm2公益林地；
二是森林资源管理“一张图”公益林地存在约360 hm2耕地；
三是两者行政界线数据不尽一致,存在约70 hm2公益林林地管理上的差异。公益林图斑数据叠加冲突基本上采取在数据融合过程中优化调整或剔除公益林的办法解决。

2.3 与国土空间总体规划发展蓝图定位瞄准

上一轮林保规划在促进林地空间合理利用和有效保护方面发挥了积极作用,但也存在与其他相关规划内容重叠冲突、审批流程复杂等问题[20-21]。2019年印发《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》[22]指出,国土空间总体规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图,是各类开发保护建设活动的基本依据。涉及国土空间总体规划的各类要素在同一空间内,要统一坐标系、规划期限、空间管控边界,科学布局生产空间、生活空间、生态空间,构建开发与保护的统一工作底图[23]。

林保规划的定位是国土空间总体规划的专项规划,要以国土空间总体规划为统领,以“国土三调”、最新林草湿资源图成果为基础,其指标体系应衔接国土空间总体规划的约束性指标和刚性管控指标,各项管控措施要在国土空间规划的指导下制定,确保有效解决提升林地保护利用的战略性、协同性、操作性水平等问题,形成新的林地保护利用与国土空间开发发展布局紧密融为一体的规划蓝图,确保林保规划能用、管用、好用。从上一轮林保规划来看，贵州省林地面积和森林保有量指标虽然全部完成,但是根据《贵州省国土空间生态修复规划》(2021—2035年)规划[24],2025年全省森林覆盖率达64%,全省需新增至少约106万hm2森林才能确保实现新一轮林保规划近期指标。完成规划指标的主要途径:一是通过中幼林抚育、低效林改造、退化林修复等措施促使中幼林及低产低效林分质量达到精准提升；
二是采取石漠化综合治理、水土流失综合治理等措施促使修复河流湖泊岸线生态环境,三是科学规划评估造林绿化空间以新增适宜造林林地以确保林地面积指标实现。

3.1 用地分类协同衔接机制

新一轮省级林保规划既衔接省级国土空间规划,又指导支撑县级林保规划。省级新一轮林保规划要细化落实国土空间规划提出的用地边界、空间格局及底线管控等内容。省级新一轮林保规划所支撑的县级林保规划,将其规划定位、规划目标、空间布局等传导至县级规划。各规划间协同衔接传导体现在省、县层面。地类认定坚持主辅衔接、统筹兼顾原则。以《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南(试行)》[19]和林地分类(LY/T 1812—2021)[25]为主,衔接《第三次全国国土调查技术规程》(TD/T 1055—2019)[26]和《贵州省2022年林草湿生态综合监测图斑监测操作细则》。

3.2 联动校核科学整合机制

新一轮林保规划编制按照国家林草局统一安排部署,采取上下联动、“三下三上”的方式进行编制。1)“一下一上”。省林业局按照国家林草局确定的工作要求、技术规定细化编制工作方案和技术细则等,对“国土三调”、最新森林资源管理“一张图”等相关数据进行协同对接；
县级林业主管部门参考国土空间规划、“国土三调”成果,开展外业补充调查、摸清县级行政区域内林地资源家底,初步划定森林及林地保有量等指标,上报省林业局初审。2)“二下二上”。省林业局对各县林业主管部门上报数据进行校核并反馈,包括目标指标、自然保护地边界、生态保护红线、林地保护等级,重点公益林和天然林等差异图斑；
县级对反馈情况完成现状分析,数据库梳理,明确县级林保规划目标战略等内容。3)“三下三上”。国家林业和草原局审查并反馈省林业局关于规划指标差异的情况,省级林业局同时反馈各县指标差异情况；
省、县级同时完成规划文本、图件编制及数据库并上报。

通过联动校核,科学划定新一轮林保规划基准数据。做好与省国土空间规划、森林资源管理“一张图”、省林草湿数据与“国土三调”对接融合成果,以及与第九次全国森林资源清查、省七次复查数据等多项数据分析整合,在全面分析本省范围内资源本底数据基础上,做好外业补充调查,制定科学合理、符合本省实际的林保规划基准数据。

3.3 传导指引空间布局策略

1) 新一轮林保规划协同传导主要从用地边界和底线管控两个方面落实。用地边界主要指乔木林地、竹林地、灌木林地、其他林地及国土造林绿化空间的林业用地边界。通过衔接省国土空间规划,依托森林及林地保有量指标等实现县级林保规划传导。底线管控主要通过“三区三线”实现,强化“三区”(城镇空间、农业空间、生态空间)和“三线”(生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界)的约束性传导,通过省级、县级林保规划的空间布局分区等控制,实现底线管控及传导。

2) 在国土空间规划“三区三线”的引领下,做好保护等级分级管控。一是统筹各类重要生态敏感区域,协调处理与生态红线的关系,尤其国家公园、自然保护区核心区及饮用水水源一级保护区内的Ⅰ级保护林地范围与生态红线范围的有机联系；
二是明确各类生态禁止开发区域,切实使世界自然遗产地、湿地公园等自然保护地范围的保护对象,与生态保护红线充分衔接；
三是结合新时期天然林保护形势要求,科学准确划定天然林范围。

3) 以国土空间规划为框架,以“三区三线”为核心,以其生态管控类型及措施为指引,参考国土空间规划布局功能分区,科学制定区域林地保护利用方向,确定林地功能空间布局分区。一是根据区域生态重要性等级和生态脆弱性等级确定生态区位等级；
二是根据最新森林资源规划设计调查成果相关资料和木材、非木材产品供需统计资料,分析林地生产力现状、林业产业规模、林产品需求的满足程度,以及区域优势和发展潜力,并按照主导功能和利用方向,将林地划分为地域上连片、主导功能相对一致的若干个功能区,提出新一轮林保规划的空间布局分区及其利用方向途径。

本文在新一轮林保规划编制即将全面启动的背景下,探讨了林保规划指标体系、基础数据及数据整合等现状情况,从省级林保规划存在问题入手,研究结合贵州省特点,提出了用地分类协同衔接、联动校核科学整合及传导指引空间布局等机制策略,以保障新一轮林保规划编制的科学性、合理性,这对新一轮林保规划编制具有一定的参考价值。

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