北京数字经济赋能城市治理的机制与路径研究

刘博雅 王伟 徐大鹏

“十四五”开局之年，北京市高标准推进国家服务业扩大开放综合示范区和自由贸易试验区“两区”建设。这是党和国家构建新发展格局、推动全方位开放的重大部署。在以科技创新、服务业开放、数字经济为主要特征的自由贸易试验区建设中，发展数字经济被赋予了突出战略地位。越来越多的成功实践证明，数字经济是现代技术进步的必然产物，是高质量发展的新引擎。北京市推进城市治理理念创新、治理技术升级、治理方式数字化转型，建设数字化城市，以数字经济助力城市治理现代化势在必行。

一、城市治理与数字经济的内涵特征

（一）城市治理的内涵与内容

1.城市治理内涵辨析

“城市治理”作为一项治理理论，对20世纪80年代的西方城市发展产生了深远的影响。西方学者对城市治理的概念、模式和问题进行了一系列的研究，勒非佛（1998）认为，城市治理作为公共行动的新形式，在新机构的构建中需要谈判、合作与自愿参与。Pierre（1999）认为，城市治理是政府与非政府部门协作共促城市发展的过程，其应当是社会各主体共同参与管理的过程。Friedmann（2000）强调，一个治理良好、在过程与结果中都符合居民预期的城市才可以被称作“好城市”。

综合国内外学者观点，本文认为，城市治理是由政治、经济和社会多元主体共同塑造的价值体系，通过不同主体间的利益协商，将信息、土地、资本等资源进行有效整合，从而实现城市良性发展的过程。

2.城市治理内容

城市治理理念贯穿于城市的主体、客体及方法之中，对治理实践具有导向作用，是治理过程的价值归属。步入新时代以来，智慧治理、系统治理、依法治理、人本治理等新理念逐渐在治理实践中起到更重要的指导作用。城市治理体系包括治理主体、治理客体、治理方法和治理成效等，解答了治理过程中谁来治理、如何治理、怎样评价等问题。城市治理能力是指城市治理主体通过整合及运用相关资源，采用合理且有效的工具，以解决城市运营过程中的问题和实现城市治理目标的能力，主要包括城市动员、管理、发展和精细治理能力。

由治理问题或使命产生新的治理理念，以此为治理过程的指导，作用于治理能力的增长上，而治理能力直接决定城市问题的解决与否，三者环环相扣、相互反馈，形成城市治理的逻辑闭环。

（二）数字经济的内涵与特征

1.数字经济定义与内涵辨析

“数字经济之父”唐·塔普斯科特在《数字经济》一书中提出了数字经济的概念，并论述了互联网对经济的影响。随着社会发展与技术进步，数字经济的内涵在不断拓展。表1为2018年美国商务部经济分析局、杭州G20峰会和其他图书文献对“数字经济”的定义。

综上，本文将数字经济定义为：以数据资源为生产要素，以数字化建设和共享平台为主要载体，以数字技术创新为主要推动力，能够为整个经济环境和经济活动带来系统性变化的一种新经济形态。

2.数字经济的基本特征

一是数字技术是数字经济发展的重要驱动力。与传统的产业变革中数字技术只是作为辅助手段不同，数字技术是数字经济时代产业发展的重要驱动力。

二是生态系统（平台）战略竞争是数字经济的主流商业模式。数字技术改变了传统企业依赖生产要素的决策模式，产业生态系统的构建变成产业竞争力的核心内容。

三是多主体共治越来越成为数字经济的主要治理方式。数字经济的复杂性、数据来源的多元性使企业、社会组织和个人等可以获得更公平的机会参与到社会治理中来。

二、数字经济赋能城市治理的机制分析

（一）城市治理与数字经济的互动联系

社会治理环境的变化影响治理结构的转型。新一代信息技术蓬勃兴起，以数据为驱动，治理理念、治理体系、治理能力做出相应的调整，城市治理也发生全面变革，向着数字化、系统化、智能化、精细化的方向转变。

城市治理与数字经济的互动联系可以概括为“赋能”，通过对数字技术与治理理论的融合赋能，能够打破信息传递在时间、领域和阶层上的限制，从而减少信息不匹配的现象，改变治理主体间、主客体间的互动方式。二者的关系为数字经济赋能城市治理，即数字经济是通过作用于城市治理主体、手段和机制，为提升城市的感知、分析、服务、指挥和监察能力提供更为强劲的内在动力，最终推动城市治理向更加全面和包容的方向发展。

（二）数字经济赋能城市治理的内在机制

以技术赋能社会治理，提高政府的管理能力，提升公民参与度，推动治理环境的改善与发展，数字治理适应了科技对城市治理的支撑作用，是对数据管理的革新，是信息技术与治理理论的融合。

数字经济通过三种赋能媒介将赋能传递到多个城市治理的具体应用场景，从而全面深化城市治理手段，达到优化城市治理的目的。同时，城市治理的智能化又对数字经济起反作用，管理短板、现实供需倒逼数字化发展，二者协同发展，形成相互反馈的影响机制，共同促进城市治理现代化。

1.赋能媒介

（1）赋能主体

以人为本是城市建设的核心价值取向。党的十八大以来，从城市管理到城市治理再到城市治理现代化，多元共治的价值逐步被发掘和重视。在新时代新理念的指引下，赋能主体既包括了传统行政主体，如政府和相关城市治理人员，也包括了城市居民、企业和其他社会组织等主体。

（2）赋能手段

数字经济的核心是围绕数字技术。通过信息与通信技术形成的生態系统，可以驱动城市治理。如大数据技术构建了接受和传达数据的动态平台，并为预测和理解城市运行机理提供了科学算法。物联网可以实时收集城市部件元素的数据，并做到数据实时化、共享化、互联化、动态化，全面感受城市的变化，为分析与决策提供数据基础。区块链技术可以进一步提升数据共享及数据安全程度，明确城市治理中的责任和义务主体。

（3）赋能机制

国家“十四五”规划明确指出，支持数字技术开源社区等开放共享数据的创新举措。在此基础上，信用记录得以更好地存录、流动，以构造基于信用的社会监管机制。共享、信用等赋能机制运用到城市治理中来，进一步为城市管理者和居民提供便利，推进城市数字化建设。

2.应用场景与提升

国家“十四五”规划指出，推动云计算、大数据、物联网等七大数字经济重点产业发展。建设智慧基建、数字孪生城市，在消费、交通、旅游等领域中应用数字化场景，如5G无人驾驶、VR全景旅游等，为社会经济生活提供更多元的服务。数字经济通过多手段、多路径影响城市管理多元主体的行为，改变城市管理的模式，利用不同赋能手段，构建赋能机制，打造丰富应用场景，为城市治理智慧化升级注入不竭动力。

三、数字经济赋能北京城市治理存在的问题

（一）数字经济发展与城市治理环境

1.概念界定模糊，实践案例缺乏。各地区对数字经济概念、内涵的把握程度不一，容易出现唯概念论和“技术=数字经济”的思维定式，阻碍数字经济进一步赋能城市治理。

2.城市问题尚待解决。如功能超载、资源不足、空间失序和服务短缺等。

3.各地区对于智慧城市发展的把握不同、节奏不同，导致制定的措施不能有效解决实际问题。

（二）数字经济赋能城市治理体系和治理能力建设方面

1.赋能主体方面

（1）各地区、各部门相对割裂，目标不一致，分工不协调。存在多个部门多头牵动建设的情况，导致赋能环节难以落到实处，产生部门环节没有打通，最终的实际效用不高。数字经济赋能城市治理的地区范围有限，管理工具投入不足。部分组织人员仍存在畏难退缩、积极性不高的心理。着重点放在了提升公众参与的数量，而忽视了公众参与的质量。

（2）多元主体参与受限。主观上，居民尤其是青年人参与城市治理意识不强。客观上，社会组织和企业参与渠道尚不完善，且多处于协助而不是主导的地位。

2.赋能手段方面

（1）信息孤岛问题。数据开放化程度低，标准不一、计算方式不一，导致数据重复、信息失真，难以有效感知城市主体行为。

（2）技术问题。数据感知、挖掘、分析能力有待提高，平台优势尚未完全发挥。

（3）安全问题。平台运营模式下操作不当、受到黑客或病毒攻击、技术漏洞而产生隐私泄露等安全隐患。

（4）伦理问题。数字新兴技术的伦理边界和相关法律、法规、标准等尚不完善。

3.赋能机制方面

（1）机制建设存在障碍。地区间数据开发开放程度不一，平台商业化程度较低，安全问题不能完全解决，种种原因致使机制建设困难。

（2）机制推广存在障碍。数据共享、基于信用的新理念冲击着传统管理观念，现有管理方式无法满足政府对数据再加工利用的需求和社会公众的使用需求。

（3）观念、人员、技术和管理方式等方面现存问题，导致新数字化应用场景的打造和推广存在诸多困难，一定程度上减弱了数字经济对城市治理优化的内在推动力。

四、北京数字经济赋能城市治理的政策建议

基于现存问题和未来挑战，从以人为核心、可持续发展等治理理念出发，本文提出促进北京市数字经济赋能城市治理的路径、策略和保障建议。

（一）赋能路径

1.赋能主体

把握宏观、中观、微观三个层面主体的功能定位，协调政府、市场、社会组织、个人等主体的权、责、利，以数据、技术、创新驱动多元共治;将数字治理与精细治理紧密融合，打通“最后一公里”，形成党建引领、政府负责、企业促进、居民参与的基层治理逻辑。

2.赋能手段

着重把握数字经济的七大重点产业——云计算、大数据、物联网、工业互联网、区块链、人工智能、虚拟现实和增强现实。落实“互联网+”政策，打造数字政府，建设数字基建，创建智慧社区，积极开拓交通、消费、就业、养老、医疗、旅游等社会经济领域的数字化场景应用。

3.赋能机制

加强顶层设计和政策创新，建立健全法规标准。缩小北京市各地区数据开发、开放程度的差距，协调各地区间利益。转变管理观念，加强管理专业人员和数字技术人员的培训。树立全周期管理意识，提高事前预防、事中提效、事后反馈能力。确保共享机制、信用机制等能够更好地发挥作用，以更好地统筹协调社会资源，促进数字化应用场景的打造和推广。

（二）政策路径

明确政策协调、财政导向、成本可控、技术创新的关键动力要素，通过“一顶一平一中心，万物互联五协同”方式進行，即以实现五大协同目标为导向，从顶层设计、数据收集与大数据处理中心建设，再到城市治理平台统一处理，利用这一闭环促进数字经济赋能北京城市治理的推进与执行。

1.一顶——顶层设计

确立全域、全周期、全要素数字化战略，统筹指挥各个地区、各个部门，鼓励建设城市治理部门协同指挥中心。建立多元主体参与城市治理机制，鼓励市民、商业组织、非营利组织等参与到城市治理中来，将“靶向治理”与“统筹治理”相结合。法律部门应加强相关法律法规建设，保证相关部门在处理城市问题中有法可依、有法必依。

2.一平——城市治理平台

打造城市治理平台，整合数据信息，聚合政府服务、社会公共服务和便民服务资源，打造全覆盖、全主题、全领域的市民服务。综合完善网格化管理平台，为政府相关部门的工作人员建设一套统一、全面、集中的平台，促进业务和信息资源的整合，实现市中心统一调度指挥，区县、镇街分中心分级落实，各部门协调配合的工作机制。

3.一中心——大数据中心

大数据是新基建的关键技术之一，数据是数字经济和城市治理、信息平台和社会服务的重要沟通桥梁。建立大数据中心，为数据感知、挖掘、计算、分析、服务和部门绩效评价、城市治理考核评价提供技术支持，保证城市运行过程中产生的价值和效益有证可循、量化衡量，从而为决策提供数据支撑。

4.万物互联——物联网

实现城市万物互联，推进物联网感知终端建设，收集城市的排水、路网、管道、停车等基础设施产生的数据。促进数据收集的更广泛覆盖、更高强频次、更优越质量，并汇总到城市大数据中心进行分析，从而将城市部件纳入城市管理平台，有助于实现城市的精细化管理。

5.五协同——可视化指挥、自动预警、重点督办、智能分析、共享共治

大数据中心处理生成可视化治理成果，传输至城市治理平臺进行智能分析和开放共享，实现可视化指挥。若某一地区、某个部件、某项指标的数据偏离正常范围，通过城市治理平台可以实现自动预警。同时，精准分析、精确定位，实现对城市治理问题的重点督办，进而实现可视化指挥、自动预警、重点督办、智能分析、共享共治五大协同。

（三）保障机制

1.制度保障

健全相关法律制度及行政制度，弥补各部门在治理过程中遇到的法律方面的空白，解决具体落实过程中各部门的职能交叉、工作流程空白问题。同时还要注意基层落实和顶层设计的衔接、新政策和原有政策的衔接。

2.人才保障

全面推进专业技术人才和治理人才队伍的培养，加快推进兼具数字经济领域和城市治理领域的专业实用新型人才的培育。探索“高校—企业—政府”联合培养模式，尽快打造一支专业知识过硬并兼具创新治理思维的专业人才队伍。制定人才标准评价制度，加强对工作人员的理念和技能培训。

3.资金保障

激发市场活力，减轻政府财政负担，实现成本可控、城市运营可持续。实现管理权力下沉，积极引入社会资本，通过PPP模式等推进项目实施，实现社会融资与政府支出的相互补充。

4.技术保障

促进算法演进及图像识别技术发展，增强城市运行体征的实时感知能力，增强城市的规律发现和风险分析预测能力。建立互通共享的城市数据平台，增强部门联系，提高工作效率。优化已有热线电话和社交媒体平台，降低平台门槛，鼓励社会公众参与到城市治理的问题中，使城市治理更加精细化。

参考文献

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（责任编辑：陈希文）

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