推进高水平对外开放的时代需求与路径选择

文／李 权 刘丁一

党的二十大报告提出:加快构建新发展格局，着力推动高质量发展，要“坚持高水平对外开放”，[1]并对推进高水平对外开放作了系列部署。对外开放是推动我国经济社会发展的重要动力，以开放促改革、促发展是我国发展不断取得新成就的重要法宝。改革开放尤其是党的十八大以来，我国成功走出一条具有中国特色的开放发展之路，既发展了自己，也造福了世界。那么，为何党的二十大报告再次强调坚持高水平对外开放呢？又如何进一步推进高水平对外开放呢？对于推进高水平对外开放的重要意义及其重点路径，现有研究已多有论及。如，最新的一项研究认为，高水平对外开放是中国现代化经济体系建设必然具有的时代特征，未来可重点从维护和完善经济全球化与多边贸易体制、推进区域经济合作与高水平自由贸易区建设、高水平共建“一带一路”三个方面推进高水平对外开放。[2]

既有研究为进一步推进高水平对外开放提供了较好的理论基础和实践思路。与既有研究有所不同，本研究认为，新时代新征程，应从稳步扩大规则规制等制度型开放、提高中西部和东北地区开放水平、有序推进人民币国际化等三方面重点推进高水平对外开放。本文从改革开放以来我国对外开放的历史脉络、当前推进高水平对外开放的时代需求、未来推进高水平对外开放的路径选择三方面展开论述。

改革开放以来，我国坚持对外开放的基本国策，采取以点带线、以线带面的渐进开放策略，从兴办深圳等经济特区，到加入世界贸易组织，再到共建“一带一路”、设立自由贸易试验区等，逐步实现从对外开放的局部突破到全面融入世界经济体系，再到形成更大范围、更宽领域、更深层次对外开放格局。借鉴既有研究的通行做法，[3]本文以党的十一届三中全会胜利召开、中国正式加入世界贸易组织、党的十八大胜利召开等三大重要历史事件为节点，梳理我国对外开放的发展历程和历史脉络。

（一）对外开放的局部突破阶段（1978年12月—2001年11月）

1978年12月，党的十一届三中全会开启了我国改革开放和社会主义现代化的伟大征程。在此后的20多年中，我国不断探索对外开放的理论与实践创新，对外开放从沿海到内陆有序推进，对外贸易与外商投资快速发展，使得我国逐步加入到国际分工体系之中。

1979年7月，党中央、国务院同意在深圳、珠海、汕头和厦门试办出口特区，允许其采取相对灵活的经贸合作政策措施。1980年5月，党中央、国务院正式将出口特区改称为经济特区；
同年8月，设立经济特区的相关决策和法律程序落地，经济特区正式诞生。此后，我国逐步开放沿海、沿江、沿边、内陆地区。1984年5月，我国开放天津、上海等14个沿海港口城市；
次年2月，进一步将长江三角洲、珠江三角洲和厦漳泉三角地区开辟为沿海经济开放区。1988年4月，七届全国人大一次会议决定建立海南经济特区。1990年4月，中央政治局会议通过浦东开发开放方案。至此，沿海开放经济带初步形成。

1992年春，邓小平南方谈话进一步解放了思想，加快了对外开放的步伐。1992年3月，国务院决定进一步开放黑龙江省黑河市和绥芬河市等四个边境城市；
同年7月，国务院决定进一步开放重庆、武汉等五个长江沿岸城市，哈尔滨、长春、呼和浩特、石家庄等四个边境、沿海地区省会城市，太原、合肥、南昌等11个内陆地区省会城市，以及内蒙古自治区二连浩特市。2000年10月，《国务院关于实施西部大开发若干政策措施的通知》，从扩大外商投资领域、拓宽利用外资渠道、发展对外经济贸易等方面部署了西部的对外开放。至此，我国对外开放从沿海推进至内陆、从南方推进至北方、从东部推进至西部，使对外开放的整体性得到初步体现。

改革开放的实施，极大解放和发展了我国社会生产力，也极大促进了我国对外贸易与外商投资的快速发展。从1983年到2001年，我国货物进出口总额从436.2亿美元增长至5096亿美元，年均增长率约为14.6%；
实际利用外资额从22.6亿美元增长至496.7亿美元，年均增长率约为18.7%。在这一时期，对外开放政策的不断优化对外商投资的快速发展起到了重要的促进作用。税收优惠、出口退税、外汇留成等政策、制度的推行以及“三来一补”的发展使得出口创汇的目标得以实现。1986年10月发布的《国务院关于鼓励外商投资的规定》向外资举办的出口企业和先进技术企业提供了包括信贷资金、企业所得税等在内的特别优惠，提高了我国市场对国际资金的吸引力。

（二）全面融入世界经济体系阶段（2001年12月—2012年10月）

2001年12月，我国正式成为世界贸易组织成员，对外开放进入历史新阶段。在这一阶段，我国坚持“引进来”与“走出去”相结合，不断拓展对外开放广度和深度，逐步实现由点的突破走向对世界经济体系的全面融入。

一方面，不断拓展对外开放广度和深度，大力引进外资。加入世界贸易组织后，我国多次修订《指导外商投资方向暂行规定》和《外商投资产业指导目录》，其中2002年发布的第三版《指导目录》放宽了交通运输、仓储及邮电通信业对外资的限制，将会计、审计、金融、保险、证券、金融租赁、金融经纪等行业从第二版的限制外商投资产业类别调整至鼓励外商投资产业类别中，从而实现了服务业的基本开放。银行业逐步放松外资银行经营限制，如，逐步允许外资银行扩大人民币业务客户对象范围、逐步取消人民币负债占外汇负债比例限制、逐步给予外资银行国民待遇等。在范围上不断扩大的同时，我国不断拓展对外开放的深度。从贸易自由化方面来看，我国在加入世界贸易组织后，切实履行包括降低关税、减少和消除非关税壁垒在内的各项承诺。至2005年，取消了全部400种进口配额。至2010年，全面履行了货物降税承诺。至2012年，将总体关税水平降低至9.8%，相比2001年的15.3%，削减幅度超过三分之一。从涉外经济体制建设来看，我国大幅强化、优化经贸合作管理，在贸易、投资、知识产权保护等各个方面，中央政府清理法律法规、部门规章超过2300件，地方政府清理政策法规超过19万件。

另一方面，大力实施“走出去”战略，极大促进了对外直接投资的蓬勃发展。对外投资和经济合作是各国经济深度融合、实现互利共赢的重要桥梁。2000年10月，党的十五届五中全会提出实施“走出去”战略。此后，通过营造更加开放的市场环境，为企业利用金融、保险、法律、信息服务等条件开拓国际市场提供了更大便利，如将对外投资管理转变为核准制。这些系列政策极大促进了对外直接投资蓬勃发展。加入世界贸易组织以来，我国企业“走出去”步伐明显加快。一般认为，2002年是中国对外投资元年。[4]据商务部统计，2012年，我国对外直接投资流量为878亿美元，是2002年水平的33倍。对外直接投资的蓬勃发展为我国资本与技术的积累提供了更好的支撑。

（三）深度参与全球产业链价值链阶段（2012年11月以来）

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央深刻把握新时代世界发展大势，对外开放理论与实践不断创新，构建了层次完整、内容丰富的开放合作体系，贸易投资合作质量和水平不断提高，进入深度参与全球产业链价值链阶段。

一方面，形成了完整的“全球化—诸边合作—国内开放”的开放合作体系。一是在全球化层面，党的十八大提出“倡导人类命运共同体意识，在追求本国利益时兼顾他国合理关切，在谋求本国发展中促进各国共同发展，建立更加平等均衡的新型全球发展伙伴关系，同舟共济，权责共担，增进人类共同利益”，是我国向国际社会提供的最大也是最重要的公共产品。我国切实关注人类共同命运，积极参与并主动推进全球治理，在世界贸易组织、国际货币基金组织、世界银行的改革中发挥重要作用，负起国际责任并为全球治理贡献出中国智慧和中国力量。二是在多边合作层面， 高质量共建“一带一路”成为深受世界欢迎的国际公共产品和国际合作平台，九年来不断深化合作，取得了丰硕的成果。据海关总署统计，2022年前11个月，我国对“一带一路”沿线国家合计进出口12.5万亿元，同比增长20.4%。与此同时，扎实推进自由贸易区建设。截至2022年11月，已签署包括《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）在内的19个自由贸易协定，涉及26个国家和地区，下一步还将通过扩围、提质、增效继续推进实施自贸区提升战略。三是在国内开放层面，我国加快实施自由贸易试验区战略。2013年9月以来，全国先后设立6批次共21个自由贸易试验区，同时探索建设海南自由贸易港，初步形成了高标准自由贸易区网络，对国家重大战略在各地区的顺利实施提供了支撑。

与此同时，贸易投资合作质量不断提高。这一时期，我国贸易投资合作在稳步增长中实现了质的提高。贸易方面，贸易创新成效突出，新的商业模式大量涌现，贸易结构得到优化，中西部地区进出口占比有所提高。党中央、国务院于2019年11月发布的《关于推进贸易高质量发展的指导意见》，突出强调了加快创新驱动、优化贸易结构、促进均衡协调等“质”的要求，为我国贸易高质量发展提供了指引。对外投资方面，为解决对外直接投资在高速发展阶段出现的诸多问题，从2016年底开始，相关部门对对外直接投资展开了调整和指导。2017年8月发布的《关于进一步引导和规范境外投资方向的指导意见》明确了“鼓励发展+负面清单”的企业境外投资管理模式。从整体上看，2017年至今，我国对外直接投资结构逐步优化，走上了理性发展的轨道。目前，对外投资政策的取向是对境外投资的结构和布局进行优化，在强化风险防范能力的同时提升收益水平。

经过40多年的发展，我国对外开放水平达到前所未有的高度。然而，国际经贸合作是一个不断发展的过程，相应地，我国对外开放也需要不断发展，才能够不断地与客观现实相适应，满足时代需求。从经贸规则方面看，国际经贸规则的重构，对我国对外开放提出了更高的要求，这迫切需要我国在更深层面，也就是制度层面上，发掘对外开放新的统领性力量；
从区域协调开放方面看，区域间要素禀赋的差异和对外开放的差序进程共同作用，形成了我国区域开放不相协调的格局，亟待优化；
从服务业对外开放方面看，服务业的发展与开放落后于制造业，而金融开放作为服务业开放的重点内容，目前在货币的开放与国际化上遇到了较大阻力，需要加以破除。

基于对时代需求的精准把握和对我国在上述三个方面存在的不足的深刻认识，党的二十大报告将“稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放”“优化区域开放布局”“有序推进人民币国际化”列为推进高水平对外开放的具体要求，为新征程上进一步推进高水平对外开放作出了指引。将制度型开放、区域协调开放和人民币国际化作为推进我国高水平对外开放的关注重点，其背后蕴含着坚实的学理基础和严谨的内在逻辑。社会再生产的顺利进行依赖于生产、分配、交换以及消费的畅通循环。对于世界市场，马克思认为:“由于开拓了世界市场，使一切国家的生产和消费都成为世界性的了……这些工业所加工的，已经不是本地的原料，而是来自极其遥远的地区的原料；
它们的产品不仅供本国消费，而且同时供世界各地消费。”[5]由此，从开放经济一般原理出发，在全球化背景下，我国推进高水平对外开放，也应以打通经济运行中的堵点为目标，以求更好地在世界市场上配置要素资源。符合国际经贸规则的要求是利用国际市场进行资源配置的前提条件，而区域开放的协调发展和以主权货币国际化为重要特征的金融开放，能够为我国在世界市场上实现扩大再生产提供便利。扩大高水平制度型开放的需求具有引领作用，影响到推进高水平对外开放的各个方面，是问题的整体引领；
实现区域协调开放对应开放在空间格局上的要求，有序推进人民币国际化对应开放在行业范围和开放质量上的要求，两者共同构成了问题的局部重点。

（一）应对国际经贸规则高标准新趋势，需要稳步扩大制度型开放

推动制度型开放是我国增创国际合作和竞争新优势的重要路径。2020年11月，习近平总书记在浦东开发开放30周年庆祝大会上的重要讲话中强调，要“深入推进高水平制度型开放，增创国际合作和竞争新优势”。[6]与此同时，推动制度型开放也是顺应全球经贸规则发展新趋势的必然要求。

近年来，国际经济格局深刻变化，国际经贸规则日益呈现高标准新趋势。[7]相比传统的经贸规则，国际高标准经贸规则涵盖领域更广、自由化和便利化要求更高，不仅涉及商品和要素流动型开放，还涉及规则、规制等制度型开放。[8]一是涵盖领域更广。如，《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）规定，纺织品和服装不仅要执行一般性的原产地规则和原产地程序，还要执行从纤维、纱线、弹性纱线开始的额外认定标准。又如，《美国—墨西哥—加拿大协定》（USMCA）将对劳工和环境的要求分别编制成章，要求结社自由、允许集体谈判、废除强迫和强制劳动等，对环境保护提出了从范围和目的到执行与磋商机制的层次完整的要求，内容涉及臭氧层保护、海洋环境与船舶污染、外来物种入侵等多个方面。二是涉及层次更深。近年来，市场规则的一致性和市场标准的兼容性得到更多强调，使得经贸规则从传统的边境措施向涉及国内市场的边境后措施扩展。[9]区别于以关税为代表的边境措施，边境后措施关注产业政策、知识产权政策等内容，涉及到更深层次的制度开放。三是涉及新内容。发达国家新近制定的自由贸易协定在传统世界贸易组织义务之上，开始着力关注数字贸易、竞争政策、国有企业等新议题。

为应对上述新的挑战，以习近平同志为核心的党中央适时提出并大力推动制度型开放新理念。2018年底召开的中央经济工作会议提出，推动全方位对外开放，要“推动由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变”。[10]此后，我国加快了制度型开放步伐，规则、规制、管理、标准等制度型开放深入推进。如，2021年7月，在海南推出第一张跨境服务贸易负面清单——《海南自由贸易港跨境服务贸易特别管理措施（负面清单）（2021年版）》；
又如，2022年10月，国家发展改革委、商务部发布《鼓励外商投资产业目录（2022年版）》。尽管如此，我国现行规则与高标准国际经贸规则仍存在较大差距，仍存在包括知识产权法律制度标准较低、知识产权保护和执法透明度不够高、监管体系不够完备等在内的一些问题。因此，新征程上，要主动对标国际高标准经贸规则，稳步扩大高水平制度型开放，增创国际合作和竞争新优势。

（二）推动区域经济协调发展，需要优化区域开放布局

区域开放是推进高水平对外开放的空间依托，是具体实施包括自由贸易试验区提升战略在内的各项国家战略的开放舞台。

我国幅员辽阔，“各地区自然资源禀赋差别之大在世界上是少有的，统筹区域发展从来都是一个重大问题。”[11]党的十八大以来，我国推进实施京津冀协同发展、长江经济带发展、共建“一带一路”、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等新的区域发展战略，区域经济发展格局均衡性显著提高。尽管如此，东快西慢、沿海强内陆弱的区域经济发展不协调现象仍然较为突出。中、西部和东北地区经济发展水平相对较低、开放进程相对滞后，在贸易和投资方面均明显落后于东部地区。2021年，中、西部和东北地区货物进出口和对外直接投资流量之和占全国的比重均只有20%左右（见表1）。这表明，我国对外开放水平在不同经济区域间存在着较为突出的差距。

中、西部和东北地区经济发展滞后，一方面，有其深刻的经济地理等方面的原因。我国地势西高东低，各地理区域间要素禀赋差异巨大。“胡焕庸线”东南侧以平原、水网、丘陵、喀斯特和丹霞地貌为主，农耕经济发达，而其西北侧被草原、沙漠、雪域高原覆盖，更适合畜牧业的发展。因此，“胡焕庸线”东南侧43.8%的国土面积上居住着94.1%的人口，而其西北侧56.2%的国土面积上仅居住着5.9%的人口。另一方面，最根本的原因在于，这些地区在建立符合社会主义市场经济要求的开放型经济新体制方面滞后，改革开放力度不够。

区域协调发展不只关乎经济发展，更关乎国家安全与社会稳定。许多西方国家对此不够重视，导致政府受到区域发展失衡、区域治理失灵的长期困扰。轻者，如美国加利福尼亚州与其他中西部州之间的分歧。重者甚至引发政治分裂，如西班牙加泰罗尼亚和比利时弗拉芒大区的独立闹剧。为此，党的二十大报告指出，优化区域开放布局，要“提高中西部和东北地区开放水平”。

表1 2012—2021年四大经济区域对外开放水平比较（单位：%）

（三）加快构建新发展格局，需要有序推进人民币国际化

新时代新征程有序推进人民币国际化，既是统筹发展和安全的需要，也是加快构建新发展格局的需要。一方面，是统筹开放发展和经济安全的需要。党的十八大以来，在开放发展理念引领下，我国对外开放水平达到新的高度，已经成为全球对外资开放程度最高的国家之一。越是开放越要重视安全，统筹好开放发展和经济安全对我国经济行稳致远至关重要。[12]当前，外部环境更加复杂严峻，大国竞争与博弈加剧，地缘政治风险加大，金融波动显著上升。如何把握金融开放与金融风险，是高水平对外开放过程中统筹开放发展和经济安全的重要内容。[13]新时代新征程有序推进人民币国际化，增加本币使用，无疑是统筹开放发展和经济安全的需要。

另一方面，也是加快构建新发展格局的必然要求。党的二十大报告提出，加快构建新发展格局，推进高水平对外开放，要“依托我国超大规模市场优势，以国内大循环吸引全球资源要素，增强国内国际两个市场两种资源联动效应，提升贸易投资合作质量和水平”“深度参与全球产业分工和合作，维护多元稳定的国际经济格局和经贸关系”。[14]这必然要求在新时代新征程有序推进人民币国际化。人民币国际化是我国综合实力增强的历史必然，也反映出国际社会对中国经济发展的信心。自2009年7月启动跨境贸易人民币结算试点以来，人民币国际使用稳步发展，国际货币地位不断提升。特别是党的十八大以来，人民币加入特别提款权（SDR），投融资货币功能不断深化，支付货币功能稳步增强，储备货币功能明显提升。[15]根据中国人民银行发布的《2022年人民币国际化报告》，2021年，银行代客人民币跨境收付金额合计为36.6万亿元，同比增长29.0%，收付金额创历史新高；
人民币国际支付份额于2022年1月提升至3.2%，超过日元成为全球第四位支付货币；
2022年二季度，人民币在全球外汇储备中的占比达2.88%，在主要储备货币中排名第五。

尽管如此，人民币国际化水平仍与我国经济和贸易大国地位不太相配。国家统计数据显示，2021年，我国经济总量自2010年起已经连续12年稳居世界第二位，货物贸易规模自2017年起连续五年保持全球第一，货物和服务贸易规模自2020年起连续两年保持全球第一。然而，国际货币基金组织（IMF）发布的官方外汇储备货币构成（COFER）数据显示，2022年第一季度，人民币国际化综合指数为2.86，而美元、欧元、英镑、日元等国际货币国际化指数分别为58.13、21.56、8.87和4.96。因此，要实现党的二十大报告提出的“增强国内国际两个市场两种资源联动效应”“维护多元稳定的国际经济格局和经贸关系”等构建新发展格局新的目标任务，必然要求有序推进人民币国际化。

推进高水平对外开放，既要积极回应时代需求，打通战略落地过程中的堵点；
又要注重开放的系统性，提高开放综合效能。未来，我国推进高水平对外开放可考虑按照“一体两翼”的思路展开和实施。借鉴既有研究，所谓“一体”，就是以稳步扩大规则规制等制度型开放为主体，引领和保障更高水平对外开放的系统性、机制性和不可逆转性。[16]与既有研究不同，本研究创新性地提出，以优化区域开放空间格局、有序推进人民币国际化为“两翼”，以回应高水平对外开放的现实需要。

（一）对标国际高标准经贸规则，稳步扩大规则规制等制度型开放

深入推进高水平制度型开放，是新时代新征程我国增创国际合作和竞争新优势的重要路径。党的十八大以来，我国开放型经济新体制建设不断取得新的成就。在国际经贸规则重构的背景下，要满足经济转型的要求，实现高质量发展，就需要在制度层次上推进对外开放，逐步以制度型开放代替要素流动型开放，为对外开放的持续扩大提供制度保障。

第一，以积极推动世界贸易组织改革为重点，引领国际经贸合作发展。我国超大规模市场优势的发挥，既要依靠国内大循环，也要依托畅通的国际循环。尽管多边贸易体系遇到一定的困难，但世界贸易组织对于国际贸易合作仍具有至关重要的作用，我国推动世界贸易组织改革也是在维护《国际法》、《联合国宪章》和世界贸易组织的非歧视、公平、透明等基本原则的基础上进行的。只有依托世界贸易组织这一世界上最大的多边贸易组织，推动多边贸易体制在国际经贸发展中发挥更大的作用，我国超大规模市场的发展潜力才能得到充分释放。

第二，以制度创新为重点，推动自由贸易试验区和自由贸易港建设。作为我国改革开放的试验田，自贸试验区坚持以制度创新为核心，锐意进取、大胆探索，成为我国全方位扩大开放的“排头兵”和“领头雁”，能够带来贸易促进红利、投资自由红利、产业升级红利和社会福利红利。在自由贸易试验区建设过程中，应给予各试验区更大的改革权力。并且，试验区的制度创新应瞄准我国对外开放的短板，例如，按照中国国际贸易促进委员会《2021年度中国营商环境研究报告》，人力资源和金融服务是我国营商环境的两块最大短板。由此，试验区的制度创新应对如何吸引人才、如何鼓励金融机构和第三方金融服务机构落地进行有力回应。对于海南自由贸易港，应从贸易投资制度、税收制度、运作模式和监管体制等方面构建中国特色自由贸易港的制度体系，打造开放层次更深、供给制度更优、辐射作用更强的对外开放新高地。

第三，以推进服务业高水平制度型开放为重点，扩大制度型开放的范围。推进服务业进一步扩大开放，既有助于我国尽快提升现代服务业的国际竞争力，也能够使我国适应国际经贸规则发展与变革的大趋势。切实提升服务业国际竞争力，要进一步聚焦数字经济、互联网信息服务、金融服务等领域加速开放，高质量引进更多更优质外资同台竞争。加快推动公共数据开放并连通政务数据与社会化数据平台，推动数字经济和数字贸易创新发展。我国在数字经济领域处于领先地位，应从制度和政策的角度进一步推动数字经济平台的健康发展，而重点就在于促进数字贸易全球规则的建立和完善。[17]我国应支持各国在世界贸易组织既有框架下，合理达成对数字知识产权的有效保护，在助力全球数字经济发展的同时，带动我国数字经济企业更好地发展。同时，应积极有序扩大电信、医疗、教育、旅游等服务业领域开放，更好满足市场对高质量服务消费的需求。

（二）提高中西部和东北地区开放水平，优化区域开放空间格局

发展成果共享是我国经济社会发展的价值遵循，对外开放自然也应惠及全部经济区域。针对区域开放不平衡的问题，应因地制宜把握各经济区域对外开放新机遇，切实提升中部、西部和东北地区对外开放水平，缩小三者与东部地区之间的差距，使区域开放的空间格局得到优化。

对于中部地区，可考虑通过深度参与“一带一路”建设，培育更多更强经贸合作主体，进一步强化运输体系对对外开放的支撑作用。从贸易角度看，中部地区出口产品附加值偏低，而且进出口大型企业数量偏少。例如，河南省进出口中有相当大的部分都来自于富士康一家企业。从投资角度看，中部地区产业集聚效应偏弱，“走出去”资金规模及企业数量远低于东部地区企业。提高中部地区对外开放水平，一是要优化营商环境，为各类所有制企业提供公平竞争的市场环境，促进各种要素有序、自由流动，从而壮大外贸经营主体。二是要加快建设开放通道。近些年来，中部地区大力建设“铁公机港”网络，其中高铁、高速公路、航空等国家枢纽建设已经相对完善。未来继续释放中部地区开放战略潜能，可着眼内河航运，高度认识内河航运网络建设，尤其是内河航运枢纽建设的重要意义，强化宜昌、芜湖、九江等货运枢纽服务对外开放的能力，与已有运输体系协同发力，构建起“一带一路”互联互通大通道。

对于西部地区，应落实《西部陆海新通道总体规划》要求，推动西部地区高水平开放和高质量发展。自西部大开发战略实施以来，西部建设在基础设施、经济体量、对外开放水平等各个方面均取得了巨大成就。目前，西部地区发展已经从以开发为主过渡到开发与开放并重的新阶段。未来，应从提升通道运输能力、优化货物运输结构、降低物流成本、推进对外联通等多个方面着手，大力推动西部陆海新通道建设，加快“干线运输—港口分工—综合枢纽—周边联通”运输体系建设，强化“区域中心城市—物流节点城市—联通重要城市”网络的辐射作用，补齐基础设施薄弱的南向短板，推动与周边国家的互联互通。与此同时，在西部陆海新通道建设中增强与孟中印缅、新亚欧大陆桥等国际经济走廊的经济社会联动，更加充分发挥西部地区在“一带一路”布局中的纽带作用。

对于东北地区，应在明确扩大对外开放障碍因素的基础上，借助时代发展机会寻找突破口。东北地区制造业技术水平并不低，对国外自然资源需求较大，然而俄罗斯（特别是其远东地区）和蒙古工业制成品消费市场规模有限，朝鲜从中国进口的规模也不大，再加上俄罗斯对自然资源出口施加限制，使得东北亚各国间的比较优势难以转化为实质性的经济合作。此外，从生产要素供给的角度看，尽管东北地区工业体系相对完备，能源资源较为丰富，但高端生产要素短缺，人才结构不合理、青年技术人才外流等问题较为突出，对东北地区实现高水平对外开放构成了严重制约。突破东北地区在对外开放方面大幅落后于其他经济区域的局面，应抓住“一带一路”由建设沿线和周边向泛区域、跨洲际合作延伸以及《区域全面经济伙伴关系协定》落地实施带来的重要机遇，通过融入“一带一路”完善区域开放合作机制，更好利用东北亚地区的中日韩合作机制，进一步加强“东北—远东”发展战略对接，奋力构建东北地区对外开放新格局。

（三）推动更高水平金融市场双向开放，有序推进人民币国际化

人民币国际化是一个系统工程。扎实有序推进人民币国际化，关键在于落实构建新发展格局对循环体系畅通的要求，实现金融市场在更高水平上的双向开放，进一步拓宽人民币的使用渠道，增加国际经济合作中人民币自由使用的机会。应通过提高债券市场开放水平、发展离岸人民币市场、深化央行货币金融合作，更好地参与到“双循环”中，从而便利并扩大人民币国际使用。

第一，持续推进债券市场高水平对外开放，释放跨境人民币的使用潜力。我国实行稳健的货币政策，灵活适度，使人民币兼具收益性和稳定性，成为国际投资者青睐的风险对冲工具。在国际资本流动中，债券占有相当高的份额，自然也成为了我国金融市场对外开放需要重点关注的对象。一方面，应创新、扩大债券产品供给。在国债、政策性金融债券等产品类型之外，应同步推动衍生品市场对外开放，以便利国际投资者参与到我国金融市场中，并更好地发挥市场价格发现功能。另一方面，应加快发展配套服务行业，完善配套服务内容。在《信用评级业管理暂行办法》的基础上，构建专门的评级法律体系以保障评级质量，促进国内信用评级行业与国际接轨，增强境外投资者对国内债券评级的信心。完善会计、审计等相关服务，提高我国债券市场的国际吸引力，稳步发展人民币债券。

第二，支持离岸人民币市场健康有序发展，构建人民币使用的国际网络。人民币要在全球范围内顺利行使流通手段、贮藏手段、支付手段等职能，必须以具有一定深度的离岸市场作为支撑。从发展动力角度考虑，应结合我国对外开放布局，统筹离岸人民币市场、“一带一路”与区域全面经济伙伴关系协定建设，探索与沿线国家开展数字货币合作，充分利用亚投行、丝路基金等人民币计价结算融资机会。从使用意愿角度考虑，应在现有的离岸人民币存款、“熊猫债”、“点心债”、人民币合格境外机构投资者（RQFII）等投资产品的基础上，继续丰富离岸人民币产品，同时建立将兑换、代理等环节纳入其中的完整的配套服务，优化人民币在岸—离岸循环机制和人民币清算银行布局，推动离岸人民币市场持续健康有序发展。从风险防范角度考虑，应考虑通过推动资本项目双向开放，降低短期流动性短缺的风险，同时强化与世界主要金融监管机构的合作，对离岸场外人民币衍生品进行更加精确的统计，以便更好地分析、控制金融风险。

第三，持续深化央行货币金融合作，促进金融投资交易和经贸往来。应充分发挥货币互换对离岸人民币市场流动性提升及贸易投资便利化的促进作用，提高金融市场的安全性，扩大人民币的国际使用。从建设货币伙伴网络的视角看，进一步深化货币互换合作，一方面，应在“一带一路”建设背景下，针对与我国经贸往来较为密切的沿线伙伴，探索、完善货币互换协议规则并推动其制度化发展，适度扩大规模，稳步提高人民币流动性供给。另一方面，在构建货币伙伴网络时，要辩证处理拓展网络范围与增强支点质量的关系，对人民币需求大、金融市场发达特别是资本账户开放度较高的具有支点地位的货币伙伴，可考虑依托货币互换协议，借助协议国的资本流动优势增强人民币跨境流动能力。[18]对于部分已经签订了货币互换协议的政治、经济状况并不稳定的国家，应做好应对风险的预案。

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